A CENTRALIZAÇÃO E A DESCENTRALIZAÇÃO

 • O princípio de descentralização encontra-se contemplado no artigo 267.º, nº2 da CRP, tratando-se aqui somente da descentralização administrativa e não da política ou legislativa. Segundo o professor Marcelo de Rebelo de Sousa, este princípio, pressupõe necessariamente que a função administrativa seja realizada não só pelo Estado, mas também por outras pessoas coletivas para além deste. Impede-se, assim, que haja centralização que nada mais é do que o exercício da função administrativa exercido exclusivamente pelo Estado-administração. Segundo o professor Freitas do Amaral, é necessário que se faça a devida distinção tendo em conta dois planos distintos: por um lado, tendo em conta o plano jurídico e, por outro, o plano político-administrativo. Enquanto que no primeiro, diz-se centralizado “o sistema em que todas as atribuições administrativas de um dado país são por lei conferidas ao Estado”, excluindo-se quaisquer outras pessoas coletivas públicas encarregadas do exercício da função administrativa, e descentralizado “o sistema em que a função administrativa esteja confiada não apenas no Estado, mas também a outras pessoas coletivas territoriais” (como, por exemplo, as autarquias locais). No segundo, estes dois conceitos assumem uma configuração distinta, na medida em que se admite que haja centralização quando os órgãos das autarquias locais sejam livremente nomeados e demitidos pelos órgãos do Estado; quando devam obediência ao Governo (ou ao partido único); ou quando se encontrem sujeitos a formas particularmente intensas de tutela administrativa (tutela de mérito). Consequentemente, há descentralização quando os órgãos das autarquias locais são livremente eleitos pelas respetivas populações; quando sejam considerados, à luz da lei, independentes no âmbito das suas atribuições e competências; e quando estiverem sujeitos a formas menos intensas de tutela administrativa, em regra restrita ao controlo da legalidade. Feita esta distinção, vale a pena referir que em sentido jurídico, estes dois conceitos são conceitos absolutos, na medida em que existindo um não existe o outro; em sentido político-administrativo, apresentam-se como conceitos relativos, podendo haver mais ou menos centralização, mais ou menos descentralização, passando a ser tudo uma questão de grau. 

Poderá colocar-se a questão: mas afinal quais são as vantagens e desvantagens da centralização e descentralização? 

Como vantagens da centralização podem-se enumerar algumas, nomeadamente: 

à Assegura a unidade do Estado;

à Garante a homogeneidade da ação política e administrativa desenvolvida no país;

à Permite uma maior coordenação do exercício da função administrativa.

Por sua vez, apresenta também desvantagens, como por exemplo:

à Gera a hipertrofia do Estado;

à Causa elevados custos financeiros relativamente ao exercício da ação administrativa;

à Abafa a vida local autónoma;

à Não respeita as liberdades locais;

à Faz despender todo o sistema administrativo da insensibilidade do poder central à maioria dos problemas locais.

Das desvantagens da centralização, surgem as vantagens da descentralização, nomeadamente: 

à Garante as liberdades locais, servindo de base a um sistema pluralista de Administração Pública, que é uma forma de limitação do poder político (o poder local é um limite ao absolutismo ou ao abuso do poder);

à Proporciona a participação dos cidadãos na tomada das decisões públicas em matérias que concernem aos seus interesses, sendo a participação um dos grandes objetivos do Estado;

à Permite aproveitar a realização do bem comum a sensibilidade das populações locais relativamente aos seus problemas;

à E, proporciona soluções mais vantajosas do ponto de vista do custo-eficácia. 

A descentralização, tal como a centralização, detém de algumas desvantagens, nomeadamente:

à Gera alguma descoordenação no exercício da função administrativa 

à Pode abrir a porta ao mau uso dos poderes discricionários da Administração por parte de pessoas que nem sempre estão bem preparadas para os exercer.

Fazendo uma ponderação entre as vantagens e desvantagens da descentralização, tomamos conta que há uma clara superação das primeiras sobre as segundas. 

Quais são as modalidades da descentralização?

Segundo o professor Freitas do Amaral, terá que se distinguir formas e os graus de descentralização. 

Desta forma, tendo em conta às formas, a descentralização poderá ser:

à Descentralização territorial, que é a que dá origem à existência de autarquias locais;

à Descentralização institucional, que é a que dá origem aos institutos públicos e empresas públicas

à Descentralização associativa, que é a que dá origem às associações públicas.

Ainda que seja a terminologia mais frequentemente adotada, para Freitas do Amaral a descentralização, em sentido estrito, é apenas a descentralização territorial. Segundo o mesmo, tanto a descentralização institucional e associativa são formas de “devolução de poderes”.

Tendo em conta os graus, estes são: 

à Simples atribuição de personalidade jurídica de direito privado; 

à Atribuição de personalidade jurídica de direito publico;

à Atribuição de autonomia administrativa;

à Atribuição de autonomia financeira;

à Atribuição de faculdades regulamentares;

à Atribuição de poderes legislativos próprios.

Pode-se dizer que no primeiro caso, há descentralização privada; nas quatro hipóteses seguintes há descentralização administrativa (autoadministração); e, no último caso, há descentralização política (autogoverno).

Limites da descentralização

É extremamente necessário que à descentralização seja imposta certos limites, caso contrário rapidamente a descentralização ilimitada resultaria num caos administrativo bem como numa   desagregação do Estado. Estes limites podem ser de 3 ordens, nomeadamente: 

à Limites a todos os poderes da Administração, e, portanto, também aos poderes das entidades descentralizadas: neste primeiro tipo, temos o exemplo o caso em que a lei delimita as atribuições e competências de uma autarquia local;

à Limites à quantidade de poderes transferíveis para as entidades descentralizadas: neste segundo tipo, fala-nos o art.267.º, nº2 da CRP, quando dispõe que a descentralização administrativa será estabelecida por lei “sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de ação”;

à Limites ao exercício dos poderes transferidos: são os que resultam, sobretudo, da intervenção do Estado na gestão das autarquias locais, sendo uma das formas de intervenção mais importantes a tutela administrativa.

Reflexão pessoal:

Após uma devida ponderação acerca do tema exposto neste post, pesando na balança as várias vantagens e desvantagens de ambos os sistemas, é evidente de que o sistema mais benéfico a ser adotado demonstra ser o sistema descentralizado. Contudo, deve este ser limitado. Apesar de todas as vantagens expostas, é preciso ter consciência das várias desvantagens e dos perigos subjacentes. Neste sentido, é extrema a importância da tutela administrativa (não esquecendo o poder de superintendência e de direção), que consiste, de acordo com o professor Freitas do Amaral, “no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua atuação”. É, em grande medida, graças a esta que é possível assegurar que a pessoa coletiva descentralizada atua dentro dos limites da legalidade, cujos objetivos respeitam o mérito da sua atuação e não de acordo com arbitrariedade.

Bibliografia: 

-D. Freitas Do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume I, 3.ª ed., Coimbra, Almedina, 2006, pp.873 ss.

-M. Rebelo De Sousa e A. Salgado De Matos, Direito Administrativo Geral, tomo I, Dom Quixote, 2004, pp.139 ss.

Joana Fonseca

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Formas de invalidade do Ato Administrativo – Nulidade e Anulabilidade em especial

Formas de invalidade do Ato Administrativo – Nulidade e Anulabilidade em especial

Análise do Acórdão do Tribunal Constitucional 594/2008

 

O presente Acórdão, refere-se à recorrência ao Tribunal Constitucional, por José Mário Campos Casais, do acórdão do Supremo Tribunal de Justiça (doravante designado por STA), de 2 de outubro de 2007, que respondeu negativamente ao recurso ora interposto pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel. Um dos verdadeiros problemas trazidos por este acórdão, relaciona-se com a amplitude da redação do artigo 161º nº2 al d) do Código do Procedimento Administrativo (daqui em diante designado por CPA) – que estabelece “são, designadamente nulos, os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental”.  Nesta linha de pensamento e considerando o exposto, o que se pretende é saber o alcance da interpretação da expressão “conteúdo essencial de um direito fundamental”, considerada a sua violação, como vicio do ato administrativo gerador de nulidade. Houve propostas de redução do conceito de “direito fundamental” à noção de “direito, liberdade e garantia” ou de “direito análogo” àqueles. Porém a noção restritiva de “Direito Fundamental” teve como propósito impedir que uma conceção mais ampla prejudicasse o interesse público. Ainda assim, a letra da lei será em larga medida inultrapassável, pelo que não se poderá restringir o “direito fundamental” a dois subtipos daqueloutro. As sucessivas reformas, os fundamentos históricos anteriores e a própria evolução da disposição mostram que o legislador não quis restringir a norma suprarreferida, dado que não lhe provocou alterações.

O CPA, trata da temática da invalidade do ato administrativo a partir do seu artigo 161º e seguintes. A invalidade do ato administrativo equivale ao valor jurídico negativo que afeta o mesmo em virtude da sua inaptidão intrínseca para a produção dos efeitos jurídicos que devia produzir. Desta feita são consideradas a nulidade e a anulabilidade como as duas formas de invalidade do ato administrativo, tendo ainda assim, ambas regimes distintos. Antes de uma distinção mais profunda, podem já traçar-se diferenças fundamentais, a anulabilidade é o desvalor regra em direito administrativo ( e no âmbito especifico da competência, aparece quando há casos de incompetência relativa, ou seja, em casos em que está em causa estritamente a competência); Já a nulidade, é um desvalor mais grave, tanto que no âmbito da competência consideram-se nulos, os atos que sejam feridos de incompetência absoluta, assumindo que estes interferem nas atribuições de outros órgãos, aqui verifica-se um problema mais profundo do que a mera competência.

 Agora e de uma forma mais pormenorizada, cumpre distingui-los, primeiramente, a Anulabilidade é o desvalor jurídico regra no ordenamento jurídico português. Factualmente na falta de preceito contraditório, a invalidade da atuação administrativa reconduz-se à anulabilidade. Esta é uma sanção menos grave comparativamente com a nulidade, caracterizado pelo seu caráter geral como foi acima referido e como disposições o artigo 163º/1 CPA.

Para o professor Marcelo Rebelo de Sousa e Salgado de Matos, os atos anuláveis fazem depender o seu funcionamento de um critério de identificação por exclusão de partes: um ato ilegal será anulável se não for inexistente, nulo ou irregular, justificada esta posição pelo artigo 163º/1 parte final CPA, que vem estabelecer que são atos anuláveis, aqueles para os quais não se prevê outra sanção para a sua violação.

No seguimento deste raciocínio, o nº 2 do mesmo artigo, estabelece que o ato anulável é eficaz até ao momento em que venha a ser anulado, produzindo efeitos jurídicos até tal acontecer. Pelo que produz efeitos jurídicos como se fosse válido. E é por isso e por vincularem os seus destinatários que mesmo anuláveis podem ser impostos pela força, isto é, podem ser executados – artigo 175º e 176º/1 CPA.  A anulabilidade é sanável, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão artigo 164º/1 CPA, ou seja, o ato anulável acaba por convalidar, se não for sujeito a anulação administrativa oficiosa ou jurisdicional.

Derivado da reforma do CPA, vem o artigo 168º/1, estabelecer prazos para a anulação do ato administrativo que seja suscetível, de tal sanção: “o ato administrativo pode ser objeto de anulação administrativa no prazo de seis meses, a contar da data do conhecimento da causa de invalidade, ou, nos casos de invalidade resultante do erro do agente, desde o momento da cessação do erro, em qualquer dos casos, desde que não tenham decorrido cinco anos, a contar da respetiva emissão”

A iniciativa para requerer a anulação do ato administrativo pertence aos órgãos competentes ou aos interessados – artigo 169º/7 CPA – que os podem impugnar perante a própria administração ou perante o tribunal administrativo competente, nos prazos referidos no artigo 168º/1 e artigo 163º/3. Segundo a letra do 163º/4, compete à administração, posteriormente, o poder para anular o ato.  Porém não se esgotam nestes casos as vias de iniciativa e competência, tendo os atos a faculdade de serem anulados pelos “pelo órgão que os praticou e pelo respetivo superior hierárquico” e “pelo órgão delegante ou subdelegante, bem como pelo delegado ou subdelegado”, assim como nos remete o artigo 169º/3 e 4 do CPA.

Ainda no artigo 169º, o seu número 6, estabelece que são também anuláveis os atos administrativos praticados por órgão incompetente sendo por isso possíveis de anulação pelo órgão competente.

Concluindo, a anulação produz efeitos retroativos – artigo 171º/3 CPA e repristinatórios – artigo 171º/4- constituindo a administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado; de cumprir deveres que não tenha cumprido com fundamento naquele ato- artigo 172º/2 CPA – e de indemnizar aqueles que, de boa fé, beneficiaram de atos consequentes ao ato anulado desde que praticados há mais de um ano – artigo 172º/3 CPA.

Ainda nesta distinção, cumpre de seguida considerar a nulidade, esta que é a forma mais grave de invalidade do ato administrativo e tem caráter excecional. Antes da vigência do CPA, o princípio tradicional que vigorava era o de que a nulidade só existia nos casos expressamente previstos na lei, o que a este tempo, significava que ou existia lei a prever nulidade ou no silêncio da lei o ato era meramente anulável.

“Um ato nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade” – artigo 162º/1 CPA. De acordo com o CPA 91, no seu artigo 137º, a nulidade era insanável, ou seja, não era suscetível de ratificação, reforma ou conversão.  No novo CPA, no seu artigo 164º/2, consagra-se que os atos nulos podem ser objeto de reforma ou conversão, retirando o caráter insanável caracterizável no CPA 91.

Os atos nulos não são suscetíveis de serem transformados em atos válidos, todavia, pode-se atribuir certos efeitos jurídicos a situações de facto resultante de atos nulos, devido aos princípios da boa fé, proporcionalidade, proteção da confiança- artigo 162º/3 CPA.

Na ótica do artigo 162º/2 CPA, o ato nulo pode ser invocado a todo o tempo por qualquer interessado. Há uma possibilidade geral de conhecimento expressa no mesmo artigo, cujo conteúdo indica que a nulidade pode ser conhecida a todo o tempo por qualquer autoridade. A nulidade pode igualmente ser declarada a todo o tempo, com eficácia erga omnes, pelos tribunais administrativos ou pelos órgãos administrativos competentes para a anulação, ou seja, pelo órgão que praticou e pelo respetivo superior hierárquico – artigo 169º/3 ex vi artigo 162º/2 (última parte), CPA.

Segundo o artigo 166º/1- a) CPA, a nulidade é declarada, ou seja, sendo o ato nulo, declara-se essa nulidade: não se anula um ato nulo. A figura da revogação não se aplica também aos atos nulos, uma vez que o ato nulo é por natureza irrevogável.  

A declaração administrativa de nulidade constitui, um ato administrativo dirigido a reconhecer perante todos que o ato a que tal declaração se refere é nulo e que, por isso mesmo, não produziu quaisquer efeitos jurídicos.

Concluindo, com a reforma do CPA, a previsão que constava no artigo 133º/1 (que referia que os atos nulos eram aqueles a que faltava qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei cominasse expressamente essa forma de validade), foi por sua vez alterada no artigo 161º/1, passando a ser nulos “ (…) os atos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade”, ou seja, os atos presentes no artigo 161º/2. No entanto, a pesar da nova redação do CPA ocultar a referência dos atos que carecem de qualquer dos elementos essenciais, esses mesmos elementos continuam presentes no artigo 161º/2. A referência à nulidade de atos que carecem de elementos essenciais continua disposta no artigo, apenas sob uma redação diferente, conciliando num só artigo o que o artigo 133º disponha em dois.

 

 

Margarida Parente 

nº61144

Bibliografia

AMARAL, Freitas do; Curso de Direito Administrativo, V.II, 3ª edição, Almedina, 2016

Sousa, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de; Direito Administrativo Geral: Atividade Administrativa, T.III, 1ª edição, Publicações D.Quixote, 2007.

Jorge Pação, Aulas Práticas da turma B de Direito Administrativo I, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2021

Otero, Paulo; Manual de Direito Administrativo V.I, 3ª reimpressão da edição de novembro de 2013

Webgrafia

 Caldeira, Marco; A figura da “anulação administrativa” no novo Código do Procedimento Administrativo de 2015

https://www.vda.pt/xms/files/v1/Publicacoes/2015/Artigo_Marco_Caldeira_-_A_figura_da_anulacao_administrativa_no_novo_CPA_de_2015.pdf