A hierarquia administrativa e os problemas de incompetência

 

A hierarquia administrativa

A teoria geral da organização administrativa assenta na assunção de três entidades administrativas fundamentais: as pessoas coletivas públicas, os órgãos administrativos

e os serviços públicos.

Quer os órgãos, quer os serviços públicos administrativos são dependentes hierarquicamente da Pessoa Coletiva a que pertencem, encontramdo-se ligados por uma relação de subordinação hierárquica ou jurídica.

Toda a Administração Direta está subordinada ao próprio Estado - o Governo, órgão máximo desta pessoa coletiva -, pois as ordens são dadas por este e exigem o respetivo dever de obediência perante o mesmo.

No âmbito da organização das entidades administrativas, é importante dar particular atenção à sua dimensão vertical (ao lado das dimensões horizontal e territorial), em que nos aparecerá a figura da hierarquia administrativa. Para o prof. Freitas do Amaral a hierarquia é um modelo de organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições, ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior hierárquico o poder de direção e impõe ao subalterno o dever de obediência, mas não é o único modelo de organização administrativa.

Também, os serviços públicos e outros órgãos administrativos são dependentes hierarquicamente da Pessoa Coletiva a que pertencem, encontrando-se ligados a esta por uma relação de subordinação jurídica ou de hierarquia e tendo, de igual modo, o dever de obediência e de acatar os comandos vinculativos daquela a quem é reconhecido legalmente o poder de direção.

O vínculo-jurídico da hierarquia surge, então, dos poderes conferidos ao superior hierárquico para, inclusive, emitir ordens, comandos vinculativos, dirigir instruções e orientação sobre o modo de atuação do subalterno, ao qual corresponde o dever legal de acatar, a menos que tais ordens impliquem a prática de um crime, art 271/3 CRP.

Numa relação hierárquica o superior hierárquico dispõe de um certo número de poderes jurídicos:

· poder de direção – emitir ordens, comandos vinculativos, dirigir a atuação do subalterno

· poder de inspeção – poder de fiscalização de um comportamento do subalterno, para assegurar que este agiu de acordo com o normal funcionamento dos serviços administrativos

· poder de supervisão – que se consubstancia na qualidade de confirmar, revogar, anular suspender e modificar atos praticados pelo subalterno

· pode disciplinar – o poder de instaurar um procedimento disciplinar

· poder de decidir recursos – implica que um interessado tenha impugnado um ato ou conduta de um subalterno e , neste caso, o superior hierárquico tem o poder de decidir, se o interessado tem razão ou não

· poder de decidir conflitos de competência – o poder de decidir qual o funcionário competente para exercer certa competência, no caso de haver conflitos; o conflito será no sentido positivo (quando dois ou mais subalternos consideram-se competentes para a prática de um ato ou cumprimento de uma ordem) e negativo (quando os dois subalternos não se consideram competentes, nenhum crê ser competente)

· poder sancionatório – o poder do superior hierárquico aplicar ao funcionário as cominações disciplinares, caso se afira a efetiva responsabilidade deste no procedimento disciplinar em questão

A hierarquia é, na sua essência, uma relação de subordinação jurídica. Os pressupostos cumulativos da hierarquia, típicos de uma estrutura de organização vertical, são, resumindo, 1) a existência de dois ou mais órgãos, sujeitos da relação hierárquica – a saber, o superior hierárquico e o subalterno -, 2) as atribuições comuns entre os elementos da hierarquia e 3) um vínculo jurídico designado de “relação hierárquica”, do qual nasce o poder de direção e o dever de obediência.

O vício de incompetência

Releva saber que, para o professor Diogo Freitas do Amaral a incompetência traduz-se num “vicio que consiste na prática, por um órgão administrativo, de um ato incluído nas atribuições ou na competência de outro órgão administrativo”.

A incompetência reveste duas modalidades, A incompetência consiste na prática, por um órgão da Administração, de um ato incluído nas atribuições ou nas competências de outro órgão da Administração. Para que exista, efetivamente, incompetência é preciso que o órgão administrativo que praticou o ato invada a esfera jurídica de outra autoridade administrativa, mas nunca saindo dos limites do poder administrativo – como no vício de usurpação de poder.

A incompetência absoluta verifica-se quando se vai para além das atribuições da pessoa coletiva, ou seja, quando um órgão administrativo pratica um ato fora das atribuições da pessoa coletiva ou do ministério a que pertence, ou seja, quando se ingere nos assuntos de uma outra pessoa coletiva. Já a segunda, é aquela que ocorre dentro da mesma pessoa coletiva, ou seja, quando um órgão administrativo pratica um ato que está fora da sua competência, mas dentro das atribuições da pessoa coletiva a que pertence.  

 

Este vício pode revestir várias modalidades. Importa aqui falar de duas modalidades em especial:

 

· Incompetência absoluta (quando um órgão da Administração pratica um ato fora das atribuições da pessoa coletiva a que pertence) – 161º/2, b) CPA;

 

· Incompetência em razão da hierarquia (quando se invadem os poderes conferidos a outro órgão em função do grau hierárquico, isto é, quando o subalterno invade a competência do superior, ou quando o superior invade a competência própria ou exclusiva do subalterno);

 

Conclusão

Tendo isto em conta, o superior hierárquico só pode exercer o poder de direção sobre os seus próprios inferiores hierárquicos. Não existindo qualquer vínculo hierárquico, o superior hierárquico não tem legitimidade para ordenar seja o que for ao subalterno, o qual pertence a uma cadeia vertical hierárquica diferente. Não sendo um subalterno ou inferior hierárquico, trazendo à colação o art. 271 da CRP, nos termos do qual o subalterno tem de acatar as ordens, apenas quando estas são sobre matérias de serviço e emanadas de legítimo superior hierárquico, incorre-se numa ilegalidade. A conduta demonstrada pelo superior hierárquico corresponderá a uma ingerência ilegal, tratando-se de uma violação de competência de num órgão administrativo por parte de outro órgão administrativo, a qual é anulável nos termos do art. 163 do CPA.

Bibliografia/Sites utilizados:

FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4ªed., 2015, Almedina.

REBELO DE SOUSA, Marcelo, MATOS, André Salgado, Direito Administrativo Geral, Tomo I, 12ª ed., Dom Quixote, Lisboa

ANTÓNIO, Isa, Manual Teórico-prático de Direito Administrativo, 3a. ed., Almedina, Coimbra

CAUPERS, João, EIRÓ, Vera, Introdução ao Direito Administrativo, 12.ª ed., Âncora Editora

https://psicanalisarodireitoadministrativo16b.blogs.sapo.pt/competencia-da-administracao-tributaria-22400

A descentralização em Portugal e a questão da municipalização da educação

 

A descentralização em Portugal e a questão da municipalização da educação

1. Brevíssimo enquadramento

1.1 No contexto do presente trabalho, visar-se-á versar relativamente à estruturante temática da descentralização em Portugal, enveredando por explicitá-la no contexto das suas mais diversificadas vertentes. Abordar-se-á com efeito, e no seguimento do anteriormente afirmado, a questão da municipalização da educação, que desempenha um fulcral papel no fenómeno da descentralização e desconcentração de poderes.

 

2. O conceito de descentralização nas suas mais diversificadas vertentes

2.1 «Fracionar ou descentralizar o poder corresponde, forçosamente, a reduzir a soma absoluta de poder, e o sistema de concorrência é o único capaz de reduzir ao mínimo, pela descentralização, o poder exercido pelo homem sobre o homem.»[1]  

Dever-se-á, primeiramente, compreender que a descentralização culmina por se enquadrar num processo de afirmação enquanto «critério de repartição de competências e atribuições entre o Estado e entes distintos», sendo que acaba por, como que “desaguar” num sistema de organização administrativa específico.

Não obstante o supramencionado, conseguimos evidenciar a circunstância do conceito de descentralização administrativa nos poder remeter para aceções múltiplas. Assim sendo, tais aceções poderão deter diversificadas fisionomias organizatórias, pelo que dever-se-ão elencar as situações de descentralização técnica, por serviços ou funcional, de descentralização institucional, e de descentralização territorial ou em sentido próprio.

A descentralização técnica, que poderá ser igualmente intitulada de «devolução de poderes», baseia-se numa fundamentação erigida sob uma égide «de eficácia e funcionalidade da organização administrativa», traduzindo-se, com efeito na criação de pessoas coletivas públicas distintas do Estado, designadas por «autarquias institucionais» ou institutos públicos. Os últimos são, consequentemente, incumbidos pela lei da prossecução de interesses públicos do Estado ou de outras pessoas coletivas de população e território, pelo que ser-lhes-ão imputados os resultados da sua própria atuação.

O Professor José Casalta Nabais, envereda por explicitar-nos que a expressão «descentralização em sentido técnico ou por serviços» se afigura desadequada no que à identificação da realidade administrativa advinda do «expediente da devolução de poderes ou de competências», concerne. Preconiza, ademais, o Professor em causa, que «a descentralização administrativa implica sempre a existência de uma coletividade administrativa autónoma, isto é, de uma coletividade humana baseada numa solidariedade de interesses próprios (exclusivos), interesses cuja definição e prossecução são, pois, suas atribuições naturais». Com efeito, o Professor Casalta Nabais acredita ser mais sensato indagar pela utilização do conceito de «desconcentração personalizada», no sentido de clarificar este fenómeno que se encontra na origem da Administração Indireta do Estado.

Já o Professor Afonso Queiró, defende que estaremos perante uma situação de descentralização administrativa «quando uma parte, maior ou menor, da função administrativa é autonomamente realizada, não pelo Estado, através dos seus órgãos administrativos (ou seja, por tanto, pelo governo e pelos órgãos dele dependentes), mas por outras pessoas coletivas públicas, através dos seus órgãos, mediante o exercício de poderes próprios, ainda que sobre o controlo dos órgãos do Estado mediante o exercício de poderes próprios, ainda que sobre o controlo dos órgãos do Estado»[2].

 

2.2 O princípio da descentralização administrativa – um princípio constitucional em matéria administrativa

Poder-se-á afirmar, com efeito, que o princípio da descentralização democrática nos remete para toda uma aproximação dos serviços das populações e com a participação dos interessados, que se trata de linhas de força do programa constitucional de organização e funcionamento da administração pública.

Em conformidade com o artigo 267º da Constituição, apercebemo-nos de que a Administração Pública deverá ser estruturada, no intuito de evitar a burocratização, aproximando os serviços das populações, bem como assegurando a participação dos interessados na sua gestão efetiva (n.º 1). No seguimento de tal facto, deverá, pois, a lei, determinar formas de descentralização e de desconcentração administrativa que se afigurem coerentes e apropriadas, não obstante a requerida eficácia e unidade de ação e dos poderes de direção, superintendência e tutela dos órgãos competentes (n.º 2).

O artigo em análise, presenteia-nos com a existência de objetivos vários, sendo uns primários (tais como a desburocratização), outros derivados (sendo exemplo disto, a aproximação dos serviços das populações), existindo, naturalmente, princípios normativos, que à organização concernem (os princípios da descentralização e da desconcentração), bem como, ao procedimento administrativo (o princípio da participação dos interessados).

Todavia, acredita o Professor Vieira de Andrade, que dever-se-á delinear, através de um consistente alicerce no artigo 267,º preceitos diversos dos supramencionados, bem como o modelo de organização administrativa que a CRP estabelece, o qual o legislador ordinário deverá respeitar e desenvolver.

A doutrina, na figura de diversos autores, de entre os quais, o Professor Freitas do Amaral, tem preconizado um modelo de «descentralização máxima». Em contraposição com tal designação, surge o conceito de «equilíbrio eficiente» desenvolvido pelo Professor Vieira de Andrade.

O modelo de descentralização máxima constitui um modelo do tipo «regra-exceção», encarando a descentralização e a desconcentração enquanto imperativos principais, e a eficácia, a unidade de ação e os poderes do Governo como limites a esses princípios. Em conformidade com tal modelo, os preceitos constitucionais, na medida em que promovem a amizade entre a descentralização e a autonomia ao princípio da subsidiariedade, implementariam a máxima descentralização, sendo o limite um mínimo de eficácia e de unidade de ação administrativa. Assim sendo, considerar-se-iam inconstitucionais os diplomas que retirassem atribuições às autarquias e as transferissem para o Estado, dado implicarem uma centralização.

O modelo de equilíbrio eficiente transmite-nos a ideia de que a organização administrativa deveria ser definida, pelo legislador ordinário, no âmbito de toda sintonia equilibrada entre os dois princípios constitucionais da descentração, e da unidade de ação (na prossecução do interesse público. )

 

3. A distinção entre desconcentração e descentralização

3.1 Poder-se-á afirmar que, no contexto da Administração Direta, um cenário diverso daquele da Administração Indireta, em matéria de órgãos e serviços, é-nos apresentado.

Em contraposição com a Administração indireta, deverá dizer-se que a Administração Direta é constituída por um conjunto de órgãos e serviços, integrados na pessoa coletiva pública Estado que prosseguem e realizam interesses deste, encontrando-se «sujeitos à direção e fiscalização de um poder situado no Governo». Segundo o ensinamento do Professor Rogério Soares, trata-se de uma «estrutura fortemente hierarquizada», designada por «Administração centralizada», cujos resultados da sua atuação jurídica e material ao Estado serão imputados. É neste sentido que comumente se fala de concentração e de desconcentração administrativa, enquanto sistemas de organização administrativa que respeitam à «repartição de competências entre órgãos da mesma pessoa coletiva pública».

A preponderante fissura existente entre os dois sistemas de organização administrativa, que acabámos de mencionar e os sistemas de centralização e de descentralização administrativa, remete-nos para o facto de os primeiros aludirem à organização no contexto de uma só pessoa coletiva pública, e os segundos, por seu turno, implicarem a existência de sujeitos públicos distintos.

Por conseguinte, encontrar-nos-emos perante um sistema concentrado, na medida em que a competência decisória esteja na esfera dos órgãos superiores da hierarquia, cabendo, com efeito aos órgãos inferiores tarefas de maior simplicidade, como são exemplo disto, a preparação e a execução das decisões. Ao invés do explicitado há instantes, surge, pois, um sistema desconcentrado, alicerçando-se no seio do facto de que estes mesmos órgãos situados em degraus menos elevados de hierarquia detêm poder decisório.

 

4. A controversa problemática da “municipalização” da educação

4.1 Na contemporaneidade, deparamo-nos com a problemática da municipalização da educação, que tem suscitado controvérsia, nomeadamente no contexto de Entidades Sindicais, tais como a FENPROF, relativamente à qual versaremos tardiamente.

O processo da municipalização da educação desempenha um fulcral papel no domínio do fenómeno da descentralização e desconcentração de poderes. Há, deste modo, que compreender e identificar os meios através dos quais a municipalização da Educação é operacionalizada pela autarquia local, bem como os recursos que acarreta.

 

4.2 Enquadramento legal das autarquias locais

Dever-se-á afirmar que autonomia das autarquias locais e o princípio da descentralização administrativa não poderão excluir a tutela administrativa à qual uma autarquias local se encontra submetida, e cujo exercício é regulado por lei, estando a mesma alicerçada, numa tutela de legalidade. Tal facto, encontra razão de ser, na medida em que engloba estritamente a «verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos» (artigo 242º/1 - CRP).

As freguesias e os municípios constituem categorias de autarquias locais comuns ao continente e às regiões autónomas dos Açores e Madeira, permitindo a CRP que o legislador ordinário possa criar, nas grandes áreas urbanas e nas ilhas, «outras formas de organização territorial autárquica» (artigo 236º- CRP). 

Poder-se-á afirmar que as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como competência dos seus órgãos se encontram nos termos da lei definidas  (artigo 237º/1-CRP), sendo que a CRP estabelece que tal organização «compreende uma assembleia eleita dotada de poderes deliberativos e um órgão executivo colegial perante ela responsável» (artigo 239º- CRP).

Entraria em vigor, a 30 de setembro de 2013 a Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, que implementaria um novo regime jurídico para as autarquias locais, o estatuto das entidades intermunicipais, o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e o regime jurídico do associativismo autárquico. Antes da supramencionada lei, tal regime jurídico estava, com efeito, consignado na Lei n.º 169/99, de 19 de setembro, respeitante ao quadro de competências, bem como ao regime jurídico de funcionamento, dos órgãos dos municípios e das freguesias.

4.3 O entendimento da FENPROF

Esta mesma entidade sindical, que visa defender os interesses da população docente e não docente no setor da educação, afirma que decorre da lei que, até 31 de março de 2022, se tornará obrigatória a aceitação, pelos municípios, de competências na área da Educação. A FENPROF manifesta diversas objeções contra tal transferência de competências, na medida em que considera que os termos em que a lei prevê a descentralização da educação não asseguram este mesmo intuito.

Ademais, acrescenta a FENPROF «Na verdade, são em maior número as competências retiradas às escolas do que ao poder central, que não abdica de nenhum dos seus centralizados poderes. Acresce que as responsabilidades acometidas aos municípios não estão acompanhadas do adequado envelope financeiro, para usar uma expressão que tem sido recorrente em todo este processo. Refere o Decreto-Lei n.º 56/2020, de 12 de agosto, que a prorrogação, para 31 de março de 2022, do prazo de obrigatoriedade da aceitação das competências se deve ao facto de se estar perante um processo de grande complexidade. Complexo e pouco consensual entre os autarcas, diga-se, como confirma o facto de, dos 278 municípios do continente, 60% não ter aderido a este processo. Num momento em que teve lugar a dissolução da Assembleia da República, foram marcadas eleições legislativas para dentro de mês e meio e tudo indica que não haverá Orçamento do Estado antes de junho ou julho, aconselha o princípio da prevenção que sejam tomadas medidas para que a entrada compulsiva neste processo não se transforme numa aventura de fim imprevisível»[3].

Preconiza a entidade em questão que dever-se-á apelar a um adiamento do prazo legalmente estabelecido para a aceitação obrigatória das competências a transferir, devendo tal adiamento ser aproveitado no sentido da promoção de um vasto debate social e político relativo à descentralização em Educação para, então, eventualmente, avançar com esse processo.

 

Bibliografia

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, volume I, 4º Edição, Coimbra, Almedina, 2015.

ANDRADE, José Carlos Vieira de, Lições de Direito Administrativo, 4ª edição, Coimbra, Imprensa da Universidade de Coimbra, 2015.

FERNANDES, José Pedro; QUEIRÓ, Afonso Rodrigues, Dicionário Jurídico da Administração Pública, Volume III, Lisboa, 1990.

MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª edição revista, Lisboa, Universidade Católica Editora, 2017.

MORAIS, Carlos Blanco de, Curso de Direito Constitucional, Tomo I, Coimbra, Coimbra Editora, 2008.

 

 

 

Ana Faria Oliveira, subturma 14

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[1] Friedrich August von Hayek, O Caminho da Servidão

[2] FERNANDES, José Pedro; QUEIRÓ, Afonso Rodrigues, «Descentralização», in Dicionário Jurídico da Administração Pública, Volume III, Lisboa, 1990, pp. 569 e 570.

[3] FENPROF, Carta aos Municípios, Aveiro, 11 de dezembro de 2021.

O dever de obediência e o seu cessar

 

 

Primeiramente, o poder de direção é o poder do superior hierárquico de emanar ordens consubstanciando-se num comando no caso concreto, podendo tanto impor quanto proibir condutas ao subalterno. Sem esquecer o poder de emanar instruções, comandos para uma pluralidade de casos que o superior impõe ao subalterno.

Desta forma, o superior pode ditar o conteúdo da vontade (substituição volitiva) e do ato do subalterno, o que significa ser possível observar uma divergência entre a vontade real e a vontade declarada. Através deste poder prescinde-se da vontade declarada e da vontade real do subalterno, uma vez que esta faculdade, que o superior detém, esvazia o poder discricionário do subalterno.

Para além disso, no limite o superior hierárquico pode ditar palavra por palavra o que pretende ver praticado pelo subalterno.

 

Podemos dizer então que o poder de direção é a forma mais intensa de relacionamento entre dois órgãos, cuja razão se prende com a responsabilidade assumida pelo superior, responsável pela unidade do respetivo serviço.

Contudo somente pode ser alvo do dever de responder politicamente quem ter esse poder superior. Isto é, para haver obediência é essencial que o superior hierárquico seja legitimo, mais tem de constituir ser um serviço e não pode envolver a prática de um crime (artigo 271.º/2 e 271º/3 da CRP).

Não obstante, o poder discricionário do subalterno está sempre nas mãos do superior hierárquico. Assim, o subalterno está adstrito ao dever legal de obediência. E na eventualidade do incumprimento por parte do subalterno este assume responsabilidade disciplinar, aplicada pelo seu superior, mesmo no caso de se tratar de ordens e instruções ilegais.

Neste sentido, o nosso ordenamento considera válido o dever de obediência a atos inválidos, tal como dispõe o artigo 112º/5 (a contrário) da CRP, já que uma lei pode conferir a outro ato, de diferente natureza com eficácia interna, que é precisamente o que o superior hierárquico pode fazer, mesmo que seja contrário à lei.

Retira-se então que a Constituição atende que deva haver obediência relativamente a todos os atos nulos que não envolvam a prática de um crime.

A questão está em saber, se toda e qualquer ordem ou instrução gera dever de obediência?! Em resposta, diríamos que à luz do artigo 271º/3 da CRP, cessa o dever de obediência sempre que este implique a prática de um crime.

Porém há querela doutrinária no que respeita a este tema. Por uma lado, o Professor Paulo Otero defende que este dever cessa sempre que o cumprimento se substancie num comando hierárquico nulo (só não cessa nos anuláveis, de encontro com a solução dada pelo legislador).

Relativamente a esta disposição o mesmo autor considera que uma tese contrária levaria a uma anarquia, dado que os subalternos deixariam de praticar atos, ordenados pelos superiores hierárquicos, sem mais, se estes fossem ilegais.

Vista a questão por outro prisma, à luz do entendimento do Professor Freitas do Amaral, apenas se descarta o dever de obediência quando o comando tenha sido emanado de quem não seja legitimo superior do subalterno. Concluiu ainda que o dever de obediência a ordem ilegais é uma exceção ao princípio da legalidade, mas é uma exceção que é legitimada constitucionalmente. Mas isto não significa que haja uma especial legalidade interna. “Uma ordem ilegal é sempre ilegal, mesmo quando tem que ser acatada”.

Refutando este argumento, o Professor Paulo Otero diz-nos que a obediência aos comandos ilegais não se traduz numa exceção ao princípio da legalidade, visto que decorre da própria lei ser legal o cumprimento de uma obrigação ilegal. Considerando, assim, ser esta uma legalidade especial, circunscrita ao âmbito interno da atividade administrativa.

Não podendo deixar de referir a restante doutrina, dividem-se várias orientações, entre elas a corrente hierárquica, que afirma existir sempre dever de obediência, não tendo o subalterno o direito de interpretar ou questionar a legalidade das determinações do superior. Neste prisma, no limite o subalterno poderá exercer o direito de respeitosa representação junto do superior expondo-lhe as suas dúvidas

Já a Corrente legalista, opta pela defesa da não existência de dever de obediência em relação a ordens julgadas ilegais. Repartindo-se esta ainda em opinião restritiva, ou pelo contrário mais ampliativa e numa posição intermédia, que não considero caber-me agora o respetivo desenvolvimento.

A título final, cabe-me fazer uma indispensável ponte para o direito de respeitosa representação. Através deste direito o subalterno deve alertar o superior de que a ordem /instrução é inválida e pedir que esta lhe seja transmitida por escrito, pois deste modo o subalterno esta a exonerar-se da responsabilidade decorrente dos danos. Consequentemente, quem assumirá a responsabilidade será quem emitiu a ordem(o superior hierárquico).

Importância das Autarquias Locais

 Autarquias locais: são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas, nos termos do artigo 235.º/2 da Constituição da República Portuguesa. Estas não fazem parte, não são e não pertencem ao Estado, são entidades independentes e completamente distintas do Estado, embora possam por ele ser fiscalizadas, controladas e subsidiadas.

A existência constitucional de autarquias locais e o reconhecimento da sua autonomia face ao poder central, fazem parte da própria essência da democracia e traduzem-se no conceito jurídico político de descentralização (que é o ato e a consequência de descentralizar, ou seja, delegar parte do poder que um órgão central exerce a diferentes entidades ou corporações).

Onde há autarquias locais, enquanto pessoas coletivas distintas do Estado e dele juridicamente separadas poderá dizer-se que há descentralização em sentido jurídico.

Essa descentralização significa que as tarefas de administração pública não são desempenhadas por uma só pessoa coletiva – o Estado -, mas por várias pessoas coletivas diferentes. Ou seja, desde que, além do Estado existam outras pessoas coletivas encarregadas por lei de exercerem atividade administrativa, há descentralização em sentido jurídico.

Segundo o professor Freitas do Amaral, as autarquias encontram-se também descentralizadas em sentido político, isto significa que os órgãos representativos das populações locais são eleitos livremente por estas, estamos em presença do fenómeno da auto-administração: as populações administram-se a si próprias.

 As autarquias locais compreendem, segundo o artigo 236.º da CRP, as seguintes categorias:

- No continente: Freguesias, Municípios e Regiões administrativas.

- Nas Regiões Autónomas: Freguesias e Munícipios.

Assim sendo, as  autarquias locais são instituições importantes porque são elas que estão na linha da frente quando há uma catástrofe ou outros acontecimentos que careçam de uma rápida resposta; são elas também, que tratam dos problemas relativos a proteção de pessoas e bens, de questões sociais, de rede viária, da gestão de resíduos, dos investimentos e outros. Basicamente, tratam de tudo, ou quase tudo, que tem a ver com o seu concelho ou freguesia. Estas são um resultado da descentralização do poder central e a sua existência  resulta numa maior aproximação do Estado às populações, permitindo que estas tenham um melhor acesso aos serviços prestados pelo Estado para satisfação das suas necessidades. 

Jessica Da Silva, Subturma 14.

 

 

 

 

O dever de obediência e o seu cessar

 

 

Primeiramente, o poder de direção é o poder do superior hierárquico de emanar ordens consubstanciando-se num comando no caso concreto, podendo tanto impor quanto proibir condutas ao subalterno. Sem esquecer o poder de emanar instruções, comandos para uma pluralidade de casos que o superior impõe ao subalterno.

Desta forma, o superior pode ditar o conteúdo da vontade (substituição volitiva) e do ato do subalterno, o que significa ser possível observar uma divergência entre a vontade real e a vontade declarada. Através deste poder prescinde-se da vontade declarada e da vontade real do subalterno, uma vez que esta faculdade, que o superior detém, esvazia o poder discricionário do subalterno.

Para além disso, no limite o superior hierárquico pode ditar palavra por palavra o que pretende ver praticado pelo subalterno.

 

Podemos dizer então que o poder de direção é a forma mais intensa de relacionamento entre dois órgãos, cuja razão se prende com a responsabilidade assumida pelo superior, responsável pela unidade do respetivo serviço.

Contudo somente pode ser alvo do dever de responder politicamente quem ter esse poder superior. Isto é, para haver obediência é essencial que o superior hierárquico seja legitimo, mais tem de constituir ser um serviço e não pode envolver a prática de um crime (artigo 271.º/2 e 271º/3 da CRP).

Não obstante, o poder discricionário do subalterno está sempre nas mãos do superior hierárquico. Assim, o subalterno está adstrito ao dever legal de obediência. E na eventualidade do incumprimento por parte do subalterno este assume responsabilidade disciplinar, aplicada pelo seu superior, mesmo no caso de se tratar de ordens e instruções ilegais.

Neste sentido, o nosso ordenamento considera válido o dever de obediência a atos inválidos, tal como dispõe o artigo 112º/5 (a contrário) da CRP, já que uma lei pode conferir a outro ato, de diferente natureza com eficácia interna, que é precisamente o que o superior hierárquico pode fazer, mesmo que seja contrário à lei.

Retira-se então que a Constituição atende que deva haver obediência relativamente a todos os atos nulos que não envolvam a prática de um crime.

A questão está em saber, se toda e qualquer ordem ou instrução gera dever de obediência?! Em resposta, diríamos que à luz do artigo 271º/3 da CRP, cessa o dever de obediência sempre que este implique a prática de um crime.

Porém há querela doutrinária no que respeita a este tema. Por uma lado, o Professor Paulo Otero defende que este dever cessa sempre que o cumprimento se substancie num comando hierárquico nulo (só não cessa nos anuláveis, de encontro com a solução dada pelo legislador).

Relativamente a esta disposição o mesmo autor considera que uma tese contrária levaria a uma anarquia, dado que os subalternos deixariam de praticar atos, ordenados pelos superiores hierárquicos, sem mais, se estes fossem ilegais.

Vista a questão por outro prisma, à luz do entendimento do Professor Freitas do Amaral, apenas se descarta o dever de obediência quando o comando tenha sido emanado de quem não seja legitimo superior do subalterno. Concluiu ainda que o dever de obediência a ordem ilegais é uma exceção ao princípio da legalidade, mas é uma exceção que é legitimada constitucionalmente. Mas isto não significa que haja uma especial legalidade interna. “Uma ordem ilegal é sempre ilegal, mesmo quando tem que ser acatada”.

Refutando este argumento, o Professor Paulo Otero diz-nos que a obediência aos comandos ilegais não se traduz numa exceção ao princípio da legalidade, visto que decorre da própria lei ser legal o cumprimento de uma obrigação ilegal. Considerando, assim, ser esta uma legalidade especial, circunscrita ao âmbito interno da atividade administrativa.

Não podendo deixar de referir a restante doutrina, dividem-se várias orientações, entre elas a corrente hierárquica, que afirma existir sempre dever de obediência, não tendo o subalterno o direito de interpretar ou questionar a legalidade das determinações do superior. Neste prisma, no limite o subalterno poderá exercer o direito de respeitosa representação junto do superior expondo-lhe as suas dúvidas

Já a Corrente legalista, opta pela defesa da não existência de dever de obediência em relação a ordens julgadas ilegais. Repartindo-se esta ainda em opinião restritiva, ou pelo contrário mais ampliativa e numa posição intermédia, que não considero caber-me agora o respetivo desenvolvimento.

A título final, cabe-me fazer uma indispensável ponte para o direito de respeitosa representação. Através deste direito o subalterno deve alertar o superior de que a ordem /instrução é inválida e pedir que esta lhe seja transmitida por escrito, pois deste modo o subalterno esta a exonerar-se da responsabilidade decorrente dos danos. Consequentemente, quem assumirá a responsabilidade será quem emitiu a ordem(superior hierárquico)

                                                                                                                      Maria João Antunes nº62845

 OS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS NO DIREITO COMPARADO

Este post tem como objeto o estudo de três tipos de sistemas administrativos, nomeadamente: o sistema tradicional, o sistema de tipo britânico (ou de administração judiciária) e o sistema de tipo francês (ou de administração executiva).

Começando com o primeiro, o sistema administrativo da Monarquia tradicional europeia recaía em certos aspetos, nomeadamente: na indiferenciação das funções administrativa e jurisdicional e, por sua vez, na inexistência de uma separação rigorosa entre os órgãos do poder executivo e do poder judicial; e na não subordinação da Administração Pública ao princípio da legalidade e, por sua vez, na insuficiência do sistema de garantias jurídicas dos particulares face à Administração. Relativamente a este primeiro aspeto, o Rei podia exercer tanto a função administrativa como judicial, funcionando como supremo administrador e supremo juiz. Vem reforçar a ideia da ausência de separação de poderes. Quanto ao segundo aspeto, antes das revoluções liberais a Administração Pública não era devidamente limitada por nenhuma norma com caráter jurídico e com força obrigatória externa. Existiam, sim, normas que se tratavam apenas de instruções ou diretivas internas que não detinham caráter obrigatório e que, portanto, não vinculavam o poder soberano e não conferiam quaisquer direitos aos particulares perante a Administração Pública. Nesta situação, os particulares perdiam o seu direito de contestar possíveis ofensas por parte da Administração com base nestas normas. Por outro lado, apesar desta ausência clara de limites à Administração, havia certas normas que detinham caráter vinculativo e que, por isso, podiam limitar. Porém, o facto de se tratar de regras avulsas incapazes de constituírem um sistema, o facto de poderem ser afastadas por razões de conveniência administrativa ou de utilidade política e, por fim, o facto de o soberano deter o poder de dispensar quem quisesse dos deveres gerais impostos por essas normas ou até mesmo atribuir direitos especiais a determinadas pessoas ou entidades, privilegiando-os, leva à inevitável conclusão de que não havia um Estado de Direito. 

O cenário altera-se com as Revoluções liberais, primeiro com a Grande Revolução em Inglaterra no ano de 1688, e, posteriormente, com a Revolução Francesa que se deu no ano de 1789. Foram dois acontecimentos que marcaram os sistemas administrativos dos dois países correspondentes e, num momento posterior, os restantes na Europa. Estabelecem-se os sistemas modernos que, ao contrário do que se passa no sistema tradicional, são baseados na separação dos poderes e no Estado de Direito. Isto porque, dividiu-se o poder do Rei em funções diferentes e entregaram-se estas a órgãos distintos (passando a função administrativa a ser uma atividade materialmente distinta da função jurisdicional, bem como os órgãos do poder executivo passaram a ser diferenciados e independentes dos órgãos do poder judicial). Para além disto, os direitos humanos passaram a ser reconhecidos como direitos naturais anteriores e superiores aos do Estado ou do poder político, fazendo com que a Administração fique submetida a verdadeiras normas jurídicas (de caráter externo e obrigatórias para todos) e que os particulares ganhem o direito, que antes não tinham, de invocar estas normas a seu favor como meio de defesa de possíveis ofensas, provocadas pela Administração, dos seus direitos e interesses. Como já foi dito, a implantação dos sistemas administrativos modernos segue vias distintas na Inglaterra e em França, dando origem a dois sistemas diversos: o sistema de tipo britânico, ou de administração judiciaria, e o sistema de tipo francês, ou de administração executiva.

Passando agora para o sistema administrativo de tipo britânico, este apresenta diversas características, como:

-A separação dos poderes: com esta, o rei foi impedido de resolver questões de natureza contenciosa por força da lei de abolição da Star Chamber (1641) e proibido de dar ordens aos juízes, transferi-los ou demiti-los, mediante o Act of Settlement (1701). 

-Estado de Direito: Foi com o Bill of rights (1689) que a ação do monarca foi altamente limitada. Consagrava os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos britânicos, subordinando o Rei ao direito, em especial ao direito consuetudinário, resultante de costumes sancionados pelos tribunais (common law). 

-Descentralização: quer isto dizer que a administração não detém em si todos os poderes, encontrando-se o poder dividido entre administração central (central government) e administração local (local government). Cabe referir que as autarquias locais eram encaradas entidades como entidades independentes, verdadeiros governos locais e não como simples instrumentos do governo central (daí a designação de “local government”).

-Sujeição da Administração aos tribunais comuns: Significa isto que, a Administração encontra-se submetida ao controlo jurisdicional dos tribunais comuns (courts of law), isto porque os conflitos que vão surgindo entre as entidades administrativas e os particulares entram na jurisdição normal dos tribunais comuns. 

-Subordinação da Administração ao direito comum: Em consequência do rule of law, o Rei, os órgãos da administração central e os municípios bem como os particulares estão subordinados ao direito comum, regem-se todos pelo mesmo direito. Quer isto dizer que não dispõem de privilégios ou de prerrogativas de autoridade pública. Se, por outro lado, lhes for conferido por lei especial esses privilégios, estes são encarados como simples exceções ao princípio geral do rule of law. 

-Execução judicial das decisões administrativas: resulta do facto de a Administração Pública não poder executar as suas decisões por autoridade própria. Ora, quando um particular voluntariamente decide não acatar a decisão da Administração, a única opção desta é ir a tribunal para obter uma sentença que torne imperativa aquela decisão. Ora, é necessária uma intervenção do poder judicial para que as decisões possam ser impostas pela coação, uma vez que as decisões da Administração não têm em princípio força executória própria. 

-Garantias jurídicas dos particulares: quer isto dizer que, os cidadãos dispõem de um sistema de garantias contra as ilegalidades e abusos da Administração Pública. O particular, cujos direitos tenham sido violados, pode recorrer a um tribunal superior solicitando um mandado ou uma ordem do tribunal à autoridade. Os tribunais comuns gozam de plena jurisdição face à Administração Pública, podendo o juiz anular decisões ou eleições ilegais e ordenar às autoridades administrativas que cumpram a lei. 

É este sistema, também conhecido como sistema de administração judiciária, que vigora na generalidade dos países anglo-saxónicos. É aquilo que acontece nos EUA e, por influência deste, nos países da América Latina (em especial o Brasil).

Por fim, temos o sistema administrativo de tipo francês ou de administração executiva apresentando este também determinadas caracteristicas:

-Separação dos poderes: foi com a Revolução Francesa em 1789 que foi proclamado expressamente este princípio da separação dos poderes. Deu-se a eventual separação do poder executivo e do poder judicial.

-Estado de Direito: são enunciados solenemente os direitos subjetivos públicos invocáveis pelo individuo contra o Estado (na declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789). 

-Centralização: Resultante da Revolução Francesa, chega ao poder uma nova classe social e uma nova elite dirigente, tornando-se indispensável construir um aparelho administrativo eficaz e disciplinado. 

-Sujeição da Administração aos tribunais administrativos: Surgiu uma interpretação do princípio da separação dos poderes, traduzindo-se esta na ideia de que se o poder executivo não podia intervir nos assuntos da competência dos tribunais, o poder judicial também não o poderia fazer (não poderia interferir no funcionamento da Administração Pública). Foi assim proibido os juízes conhecerem litígios contra as autoridades administrativas e, posteriormente em 1799, foram criados os tribunais administrativos que fiscalizavam a legalidade dos atos da Administração e julgavam o contencioso dos seus contratos e da sua responsabilidade civil.

-Subordinação da Administração ao direito administrativo: os órgãos e agentes administrativos não estão na mesma posição que os particulares; exercem funções de interesse público e utilidade geral, e devem dispor quer de poderes de autoridade quer de privilégios ou imunidades pessoais.

-O privilégio da execução prévia: significa isto que, o direito administrativo confere à Administração Pública um conjunto de poderes exorbitantes como o privilégio da execução prévia. Este permite à Administração executar as suas decisões por autoridade própria. Assim, se um particular voluntariamente não acatar uma decisão de um órgão da Administração, este pode utilizar meios coativos, sem intervenção do tribunal, impor o respeito pela decisão tomada (são decisões com força executória própria).

-Garantias jurídicas dos particulares: O sistema administrativo francês oferece também aos particulares um conjunto de garantias jurídicas contra abusos e ilegalidades da Administração Pública (por assentar num Estado de Direito), que são efetivadas através dos tribunais administrativos. Todavia, os tribunais administrativos não gozam de plena jurisdição face à Administração. Para além disto, as garantias jurídicas dos particulares face à Administração, em contraposição com o sistema britânico, são menores.

Este sistema, também conhecido por sistema de administração executiva, teve a sua origem em França, vigora em quase todos os países continentais da Europa ocidental e em muitos nos Estados que tinham sido colónias desses países europeus. 

Bibliografia:

- D. Freitas Do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume I, 3.ª ed., Coimbra, Almedina, 2006,pp.99 ss.

Joana Fonseca, 62870

As regiões administrativas na ordem jurídica portuguesa

     

    O artigo 236º da Constituição da República Portuguesa considera 3 tipos de autarquias locais: as freguesias, os municípios e as regiões administrativas. Citando MARCELLO CAETANO em Manual de Direito Administrativo, I, p. 193 e A. P. PIRES DE LIMA, em "Autarquia local" IN djap, i, 597 e ss., bem como JOSÉ G. QUEIRÓ, em "Autarquia local" in Polis, I, col. 472 e ss., D. FREITAS DO AMARAL, em Curso de Administrativo, I, 2016, classifica as autarquias locais como "pessoas coletivas públicas de população e território, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do território nacional, e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança mediante órgãos próprios, representativos dos respetivos habitantes". Pese embora os dois primeiros "tipos" de autarquia local já sejam conhecidos (municípios e freguesias), o último tipo de autarquia local - a região administrativa - neste momento não existe. Não obstante, a sua previsão consta do artigo 255º, que refere que estas são criadas por lei, a qual define os respetivos poderes, a composição, a competência e o funcionamento dos seus órgãos.

    Quanto à instituição das regiões administrativas, esta está dependente do voto favorável expresso pela maioria dos cidadãos, através de referendo, como refere o artigo 256º. Considera-se, com base no artigo 256º, que os cidadãos eleitores deverão responder se concordam com a regionalização administrativa de Portugal continental nos termos definidos em abstrato na lei-quadro e ainda se concordam com a concreta instituição da região administrativa em que se encontram inseridos  (Duarte Ribeiro Matias, Orient. Professora Doutora Fernanda Paula Oliveira, Tese de Mestrado na Área de Especialização em Ciências Jurídico-Forenses, Coimbra, 2019, p. 26 e 27). Posteriormente, os artigos 257º e 258º estabelecem quais as atribuições conferidas às regiões que venham a ser criadas, nomeadamente a direção de serviços públicos, tarefas de coordenação e apoio à ação dos municípios, no respeito da autonomia destes e sem limitação dos respetivos poderes. Para além disto, as regiões administrativas teriam também competência para elaborar planos regionais e participar na elaboração de planos nacionais. 

    A Lei nº 56/91º1, de 13 de Agosto - Lei Quadro das Regiões Administrativas - classifica a Região Administrativa enquanto pessoa colectiva territorial, dotada de autonomia administrativa e financeira e de órgãos representativos, que visa a prossecução de interesses próprios das populações respectivas, como factor da coesão nacional, aplicando a este tipo de autarquias locais o princípio da subsidiaridade (nº4), princípio da legalidade (nº5), princípio da independência (nº6) e o princípio da descentralização administrativa. A CRP prevê no artigo 259º que as Regiões Administrativas sejam compostas pela Assembleia Regional e Junta Regional, o que é reforçado pelo artigo 3º da Lei Quadro das Regiões Administrativas. As competências e a organização da Assembleia Regional estão previstas no artigo 280º da CRP, que é completado pelos artigos 22 a 25 da LQRA. Este órgão deliberativo é então composto por representantes das assembleias municipais, em número de 15 ou 20, e por membros directamente eleitos pelos cidadãos recenseados na área da respectiva região, em número de 31 ou 41, consoante se trate de região com menos de 1,5 milhões de eleitores ou de 1,5 milhões e mais. As suas competências, nos termos do art. 25º da referida lei passam por:  

a) Eleger a junta regional;b) Eleger o seu presidente e os secretários; c) Elaborar e aprovar o seu regimento; d) Acompanhar e fiscalizar a actividade da junta regional; e) Apreciar, em cada uma das sessões ordinárias, uma informação escrita do presidente da junta acerca da actividade desenvolvida, informação essa que deve ser enviada, com a antecedência mínima de três dias, reportada à data da sessão, ao presidente da mesa da assembleia, para conhecimento dos seus membros; f) Participar, nos termos da lei, na formulação das políticas de planeamento e desenvolvimento regional, de ordenamento do território, de defesa e aproveitamento dos recursos naturais, de ensino e cultura, de fomento agrícola e industrial e de emprego e formação profissional; g) Exercer os demais poderes conferidos por lei ou regulamento. 

Competindo-lhe ainda, sob proposta ou pedido da junta regional:

a) Aprovar o plano de desenvolvimento regional; b) Aprovar o plano regional de ordenamento do território; c) Aprovar o plano anual de actividades, o orçamento e as suas revisões; d) Aprovar o relatório de actividades, o balanço e a conta de gerência apresentados anualmente pela junta regional; e) Autorizar a junta a outorgar exclusivos e a explorar obras ou serviços em regime de concessão; f) Aprovar empréstimos, nos termos da lei; g) Aprovar posturas e regulamentos; h) Aprovar os símbolos heráldicos da região, nos termos da legislação própria; i) Estabelecer, nos termos da lei, o quadro de pessoal dos serviços da região; j) Autorizar a junta a alienar em hasta pública, adquirir e onerar bens imóveis cujo valor seja igual ou superior ao limite que tiver fixado e ainda, nos termos da lei, bens ou valores artísticos da região, independentemente do seu valor; l) Definir o regime de participação dos municípios na elaboração dos planos regionais e no estabelecimento das redes regionais de equipamentos sociais e de infra-estruturas; m) Aprovar taxas e tarifas; n) Designar os representantes da região nos órgãos sociais das empresas em que a região tenha participação; o) Autorizar a junta a celebrar com o Governo protocolos de transferência a ou de delegação de competências para a região e com os municípios acordos de cooperação e de delegação de competências administrativas da junta regional. 

 Por outro lado, a Junta Regional é o órgão executivo colegial da Região Administrativa, com previsão no artigo 261º CRP, sendo complementado pelos artigo 26º a 31º da LQRA, sendo composto por um presidente e por vogais, em número de seis nas regiões com 1,5 milhões ou mais de eleitores e em número de quatro nas regiões restantes (nº26). As suas competências são, nos termos do artigo 31º:

No âmbito do planeamento e do desenvolvimento regional: 

a) Promover a elaboração do plano de desenvolvimento regional a apresentar à assembleia regional; b) Promover a elaboração do plano regional de ordenamento do território a apresentar à assembleia regional e submetê-lo a ratificação; c) Executar o plano de desenvolvimento regional e os programas integrados de desenvolvimento regional; d) Dar parecer sobre os planos directores municipais; e) Promover a construção de infra-estruturas, equipamentos e outros investimentos públicos de nível regional; f) Promover a cooperação intermunicipal em sectores de interesse comum, designadamente coordenando a participação dos municípios da região em empreendimentos intermunicipais; g) Constituir um banco de dados de apoio à gestão municipal e ao fomento das actividades produtivas; h) Participar nos órgãos de gestão das bacias hidrográficas e das áreas protegidas; i) Solicitar a declaração de utilidade pública das expropriações e a tomada de posse administrativa dos imóveis necessários a obras de iniciativa da região ou das empresas públicas regionais; j) Outorgar os contratos necessários à execução dos planos aprovados pela assembleia regional; l) Exercer os demais poderes conferidos por lei, regulamento ou deliberação da assembleia regional.

Já no plano do funcionamento dos serviços e gestão corrente, compete-lhe: 

a) Elaborar o programa anual de actividades, o balanço e a conta a apresentar à assembleia regional; b) Elaborar e apresentar à assembleia regional o orçamento da região e as suas revisões e proceder à sua execução; c) Superintender nos serviços regionais e na gestão e direcção do pessoal ao serviço da região; d) Modificar ou revogar os actos praticados por funcionários regionais; e) Outorgar contratos necessários ao funcionamento dos serviços; f) Estabelecer, nos termos da lei, as taxas e as tarifas a cobrar pelos serviços prestados e fixar o respectivo montante; g) Instaurar pleitos e defender-se neles, podendo confessar, desistir ou transigir, se não houver ofensa de direitos de terceiros; h) Promover todas as acções necessárias à administração corrente do património da região e à sua conservação; i) Preparar e manter actualizado o cadastro dos bens imóveis da região; j) Alienar em hasta pública, independentemente da autorização da assembleia regional, bens imóveis, ainda que de valor superior ao estabelecido pela assembleia regional, desde que tal alienação decorra da execução do plano de actividades e a respectiva deliberação seja aprovada por maioria de dois terços dos membros da junta regional em efectividade de funções; l) Aceitar doações, legados e heranças a benefício de inventário; m) Deliberar sobre as formas de apoio a entidades e a organismos legalmente existentes que prossigam na região fins de interesse público.

 Quanto ao Representante do Governo previsto no artigo 262º da CRP, a LQRA dá-lhe o nome de Governador Civil Regional (artigo 10º).

Vale notar, no entanto, que apesar de todo o desenvolvimento realizado pela Lei n.º 56/91, a regionalização não vigora neste momento em Portugal devido ao resultado do referendo de 8 de novembro de 1998 que rejeitou a regionalização, podendo ser consultados os dados relativos a este referendo em https://www.cne.pt/content/referendo-nacional-1998-0. 

Assim, ainda que possamos considerar útil a criação de Regiões Administrativas para a redução das assimetrias regionais do país, e apesar do esforço que o legislador fez em determinar o funcionamento geral destas na LQRA, podemos retirar que as exigências para a sua instituição dificultam o processo de criação das mesmas. No entanto, seguindo por este caminho iremos distanciar-nos do campo jurídico, entrando no campo político, o que não é pretendido com este post. Resta esperar que no futuro os cidadãos eleitores se voltem a pronunciar para que seja possível instituir estas "novas antigas" autarquias locais previstas na Constituição da República Portuguesa. 

Sérgio Luz

Subturma 14, nº 64493

 

Breve comparação entre os Sistemas Administrativos Britânico e Francês

A influência histórica que existe na cultura, na língua, e nos sistemas políticos de cada país, reflete-se também no seu direito administrativo. E o Reino-Unido e a França não são exceção à regra.
Sem preocupação em caracterizar aquele que era o sistema administrativo que vigorava tradicionalmente durante o período da primazia monárquica na Europa, é de realçar que este vigorava durante a chamada Administração Agressiva, em que a atuação se refletia numa efetiva agressão aos particulares que em pouco era limitada pela lei e em que a conceção dos seus direitos subjetivos era impensável.
A partir do século XX inicia-se o período em que o Estado Social ganha enfâse e com ele também a fase da administração prestadora que vigora até aos dias de hoje. Esta, sim, reconhece os direitos subjetivos e intervém para culminar desequilíbrios que possam existir entre a administração e os particulares, havendo assim uma espécie de colaboração entre ambos
Atualmente vigoram primordialmente dois modelos de administração: o modelo de administração de tipo francês ou de tipo judiciário e o modelo de administração de tipo britânico ou de administração executiva
Em Portugal o modelo que vigora é o de administração executiva, semelhante ao Francês. Porém, os Estados Unidos e a maioria dos países anglo-saxónicos adotam o modelo de administração de tipo judicial
Estes dois modelos aproximam-se e divergem numa série de pontos que importa passar a enunciar

Vejamos quais são as características principais do sistema administrativo de tipo britânico, ou de administração judiciária:

1) Princípio da separação de poderes: o monarca inglês viu muitos dos seus antigos poderes limitados ou transferidos para outros órgãos, motivado pela crescente autonomia dos tribunais
2) Estado de Direito: os direitos e garantias dos cidadãos foram consagrados no Bill of Rights, (1689), ficando o Rei subordinado ao common law. O Direito comum seria então aplicável a todos os súbditos, independentemente da sua função dentro do Estado- estamos perante a consolidação do rule of law, o império da lei.

3) Descentralização: o exercício da atividade administrativa é remetido para outras entidades independentes, como é o caso das autarquias locais, dotados de autonomia administrativa e excluídos de uma administração “cerrada” e central
4) Sujeição da Administração aos Tribunais Comuns: Tanto a administração como os particulares estão sujeitos ao controlo jurisdicional dos courts of law (tribunais comuns) excluindo a hipótese de privilégios ou regalias, o direito é igual para todos independentemente do cargo.

5) Subordinação da administração ao direito comum: o direito comum subordina todos os cidadãos, desde o rei ao cidadão comum, não existindo perante ele qualquer privilégio ou prerrogativa de poder público.

6) Execução Judicial das Decisões Administrativas: A administração pública não dispõe do privilégio da execução prévia, ou seja, não pode executar as suas decisões pela própria autoridade, não tem força executória própria, sendo necessário uma intervenção do poder judicial para impor as suas decisões.

7) Garantias Jurídicas dos Particulares: Os particulares são dotados de um conjunto de direitos e garantias tutelados pela administração, oponíveis contra os excessos e as ilegalidades da própria

Já o sistema de administração de Tripo Francês caracteriza-se, na atualidade por:

 

1)     Separação de poderes- Resultante da Revolução francesa, consagra a separação do poder executivo do poder judicial, de uma forma ainda mais rígida do que ocorreu em Inglaterra.

2)     Estado de Direito- no seguimento das ideias de autores como Locke e Montesquieu, os direitos e garantias dos cidadãos afirmaram-se como uma nova realidade tutelada

3)     Centralização: O sistema francês caracteriza-se pela necessidade uma administração forte, centralizada e disciplinada, nascida no âmbito do clima de instabilidade pós-revolução, como forma de assegurar a paz, a segurança implementar as reformas em vista.

4)     Sujeição da administração aos tribunais administrativos- Ao contrário do sistema Inglês, a separação entre os poderes judiciais e executivos foi extrema, e como ambos não podiam interferir nos seus assuntos internos, e como tal, foi necessária a criação de tribunais administrativos, encarregados de fiscalizar a legalidade dos atos administrativos

5)     Subordinação da administração ao direito administrativo- Ao contrário do sistema inglês, os órgãos e agentes administrativos, com o objetivo primordial da prossecução do interesse público são dotados de um conjunto de privilégios e regalias em comparação com os particulares, sobrepondo-se aos interesses destes, através de prerrogativas de autoridade que lhe são conferidas pelo Estado.

6)     O privilégio da execução prévia- Tal como o sistema inglês, esta é uma prerrogativa concedida pela administração que lhe concede autoridade própria para executar as suas decisões, podendo utilizar meios coercivos sem recorrer primeiramente ao poder judicial.

7)     Garantias jurídicas dos particulares- Tal como o sistema inglês, o sistema francês confere aos cidadãos um conjunto de direitos e garantias contra o abuso da Administração pública, no sentido de pôr um termo na ideia arcaica de que o particular é apenas um objeto de Direito.