I – Introdução
Enquanto direito que regula a atividade administrativa, o ramo do Direito Administrativo está intrinsecamente ligado ao Direito Constitucional. Aliás, como refere Fritz Werner, o Direito Administrativo é “Direito Constitucional concretizado”. É, portanto, quase automática a associação entre o Código de Procedimento Administrativo e a Constituição da República Portuguesa. No entanto, quando falamos do Direito Administrativo temos de ter em atenção o “Direito Administrativo Europeu” que nem sempre goza de uma relação tão pacífica e coesa com o nosso Direito Administrativo interno como a relação Direito Administrativo nacional - Direito Constitucional[1].
Para este tema vamos focar-nos no princípio da Boa Administração, previsto no artigo 5º do Código de Procedimento Administrativo (doravante designado “CPA”), que dispõe:
“1. A Administração Pública deve pautar-se por critérios de eficiência, economicidade e eficiência.
2.
Para efeitos do disposto no número anterior, a Administração Pública deve ser
organizada de modo a aproximar os serviços das populações e de forma não
burocratizada.”
Por sua vez, sob a epígrafe “Direito a uma Boa Administração” a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (doravante “CDFUE”) dispõe o seguinte no seu artigo 41º:
“1. Todas as pessoas têm direito a que os seus assuntos sejam tratados pelas instituições, órgãos e organismos da União de forma imparcial, equitativa e num prazo razoável.
2- Este direito compreende, nomeadamente:
a) O direito de qualquer pessoa a ser ouvida antes de a seu respeito ser tomada qualquer medida individual que a afete desfavoravelmente;
b) O direito de qualquer pessoa a ter acesso aos processos que se lhe refiram, no respeito pelos legítimos interesses da confidencialidade e do segredo profissional e comercial;
c) A obrigação, por parte da Administração, de fundamentar as suas decisões;
3. Todas as pessoas têm direito à reparação por parte da União, dos danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das respetivas funções, de acordo com os princípios gerais comuns às legislações dos Estados-Membros.
4. Todas as pessoas têm a possibilidade de se dirigir às instituições da União numa língua dos Tratados, devendo obter uma resposta na mesma língua”.
Como podemos denotar através de uma análise pouco aprofundada, o Direito Administrativo interno e o Direito Administrativo Europeu parecem ter noções diversas daquilo que é o princípio da Boa Administração (ou direito à Boa Administração, como refere a CDFUE). Iremos, então, aprofundar-nos nesta temática e tentar entender os pontos que unem e separam estes dois ordenamentos jurídicos que se complementam. Destarte, começaremos primeiro por analisar (de forma geral, uma vez que nos encontramos na disciplina de Direito Administrativo) a relação CRP[2] – CDFUE e, posteriormente, a relação CPA – CDFUE.
II – A relação CRP - CDFUE
Antes de podermos prosseguir para o estudo do CPA, devemos indagar-nos se não existirá uma norma constitucional que tenha objetivos semelhantes aos previstos no art. 41º da CDFUE. A resposta é positiva[3]. No artigo 268º da CRP, encontramos consagrados (constitucionalmente) os seguintes direitos: “i) o direito de acesso à informação administrativa procedimental; ii) o direito de acesso à informação administrativa não procedimental; iii) o direito à notificação dos atos administrativos; iv) o direito à fundamentação dos atos administrativos; v) o direito de acesso à justiça administrativa”[4].
Como refere S. PEREZ FERNANDES citando MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, apesar de algumas diferenças notórias entre os artigos 268º CRP e 41º CDFUE, estes têm uma “intencionalidade equivalente”, cujos direitos conferidos aos particulares[5] servem de suporte para a edificação de um “estatuto de “cidadania administrativa” assente na consideração da pessoa enquanto sujeito que participa ativamente do exercício do poder público, por oposição à conceção como mero objeto passivo do mesmo”[6].
Voltaremos a este tema mais tarde a propósito da relação das normas constitucional, europeia e administrativa entre si.
III – O Princípio da Boa Administração: CDFUE versus CPA
Como refere M. AROSO DE ALMEIDA, a disposição relativa à boa administração na CDFUE recai principalmente sobre questões procedimentais e formais, o que, na opinião do autor, é algo redutor[7]. No ordenamento jurídico português, por sua vez, reparamos que os diversos elementos do procedimento devido enquanto componentes da boa administração gozam de autonomia face ao princípio da boa administração[8] previsto no art. 5º do CPA. Esta autonomia pode ser verificada não só no art. 268º CRP, como mencionámos anteriormente, mas também nos artigos 6º a 12º do CPA.
A opção realizada pelo Direito Administrativo Europeu em privilegiar critérios procedimentais pode ser explicada através do caráter convencional (uma vez que surge da vontade dos diversos Estados-Membros) da CDFUE. Deste modo, é mais fácil conseguir um consenso entre os diversos Estados relativamente a critérios formais do que critérios substanciais[9].
Quer isto dizer que o CPA é mais completo por prever, para além de critérios formais, critérios substanciais? A resposta parece ser de “sim e não”. Isto porque, ainda que na CDFUE apenas estejam expressamente previstos os primeiros, e o CPA preveja ambos, os critérios da CDFUE são meramente exemplificativos - como refere M. ASSIS RAIMUNDO -, existindo espaço para se desenvolverem novas dimensões dentro deste princípio sem que seja necessário a alteração do texto convencional[10]. Além disso, os Tratados da União preveem noutros artigos critérios de matéria substantiva, nomeadamente nos artigos 278º/2, 298º e 317º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Fazemos uma menção especial ao artigo 298º do Tratado anteriormente referido que menciona a “eficácia” da administração europeia, o que parece ir ao encontro do espírito do art. 5º do CPA. Apesar de termos aludido para a completude do CPA no que toca a este conjunto de princípios (ou subprincípios a nível europeu), o art. 41º CDFUE faz menção a um elemento da boa administração que não aparece (pelo menos de forma expressa) plasmado no CPA e que é muitas vezes apontado como um problema da Administração Pública portuguesa: o dever de decisão do procedimento num prazo razoável[11].
Justificando que se englobe na ideia de Boa Administração critérios extrajurídicos, M. AROSO DE ALMEIDA refere que uma Boa Administração não é caracterizada apenas pela observância de questões puramente procedimentais, mas antes, é aquela que procura “dar a mais adequada satisfação às necessidades coletivas”[12]. O autor considera que a boa administração resulta “do equilíbrio entre as exigências de eficiência e as exigências de juridicidade que são próprias de uma visão constitucionalmente adequadas, em função de ingredientes democráticos, participativos e axiológicos”, sendo a boa administração um elemento fundamental da ideia de “boa governação”. O administrativista divide ainda a boa administração em padrões jurídicos e padrões não jurídicos: os primeiros terão sido assumidos em recomendações do Conselho da Europa e cultivados pela jurisprudência do Tribunal da Justiça da União Europeia; já os segundos estão presentes em recomendações e resoluções do Conselho da Europa[13]. Não obstante, é deixado o alerta de que a última dimensão não deve ser considerada irrelevante para o Direito, tendo o nosso CPA optado por conferir a merecida consideração aos critérios de “eficiência, economicidade e celeridade” relativos à Administração e cuja juridicidade da atividade que desenvolve deverá ser aferida, “ainda que dentro de estritos limites” com base num padrão de eficiência[14].
Vemos ainda que até mesmo em relação aos principais destinatários de cada norma (art. 5º do CPA e art. 41º da CDFUE) existem diferenças. Assim, enquanto que o art. 41º da CDFUE tem como principal objetivo a proteção de direitos fundamentais, e, portanto, “dirige-se”, numa primeira linha, aos particulares para que estes tenham forma de proteger os seus direitos (e correlativamente à Administração), o art. 5º do CPA “dirige-se”, em primeira linha, à Administração (e correlativamente aos particulares); impõe certas condutas à Administração, concretizando o disposto no artigo 267, nº5 CRP[15]. Por isto, S. PEREZ FERNANDES refere que “se o art 5º CPA é um “false friend” em relação ao art. 41º CDFUE, também não tinha que lhe ser “amigo verdadeiro” pois é com o art. 268º CRP que o art. 41º CDFUE dialoga em primeira linha”[16].
IV - Considerações finais
Como refere Sabino Cassese, “o núcleo essencial do princípio de boa administração constitui o núcleo principal do princípio do Direito Administrativo global”[17], pelo que, para conseguirmos entender o “espírito” do Direito Administrativo, temos de conseguir “dissecar” o princípio da Boa Administração. Se é verdade que vimos que este princípio parece ter uma noção diferente no CPA em relação àquela que nos é presenteada na CDFUE, vemos que o espírito subjacente a estes princípios é semelhante. Por um lado, o CPA decide autonomizar alguns dos ‘subprincípios’ da Boa Administração comuns ao Direito Europeu (e que, por isso, passam a ser reconhecidos como princípios “em si próprios” no nosso ordenamento jurídico interno) e, por outro, o princípio da Boa Administração do Direito Administrativo Europeu não se cinge única e exclusivamente aos subprincípios elencados no art. 41º CDFUE, como é o caso da eficiência prevista no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. O legislador português inovou e foi audaz ao conferir, expressamente, juridicidade a critérios “extrajurídicos”, o que é uma garantia adicional aos direitos conferidos a nível europeu. Não obstante, ainda que o Direito da União Europeia seja uma realidade relativamente nova, vemos que existe, no campo do Direito Administrativo, uma tendência a aumentar o controlo relativo à Administração, como aconteceu com a evolução do princípio da legalidade[18]. Assim, será expectável que caminhemos num sentido em que o Princípio da Boa Administração contenha, sem espaço para dúvidas em ambos os ordenamentos e fruto de um processo de homogeneização, as duas dimensões de critérios procedimentais e critérios substanciais que garantirão aos particulares uma melhor proteção dos seus interesses e direitos e que irão obrigar a Administração a determinados deveres na prossecução do interesse dos particulares (como pudemos ver, já é nesse sentido em que a doutrina caminha).
(O título do post foi escolhido tendo em conta as várias “sessões de psicanálise” que o Professor Doutor Vasco Pereira da Silva realiza ao Direito Administrativo nas suas aulas)
Sérgio Luz
2º Ano Turma B Subturma 14
Nº 64493
(Blog Direito Administrativo - Professor Regente: Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva)
[1] É, no entanto, natural que assim seja. Afinal de contas, o Direito Administrativo deve “obediência” ao Direito Constitucional. A atual Constituição da República Portuguesa não só precede o Código de Procedimento Administrativo, como também limita as normas de Direito Administrativo, uma vez que estas sofrerão a sanção da inconstitucionalidade caso desrespeitem a norma constitucional. Por sua vez, o Direito Administrativo Europeu foi surgindo “aos poucos”, por via pactícia entre os Estados-Membros da União Europeia.
[2]Constituição da República Portuguesa
[3]S. PEREZ FERNANDES, “A boa administração nas “calhas de roda” dos discursos jurídico-constitucionais português e da União – ‘Gira, a entreter a razão’…?”, UNIO – EU Law Journal, Vol. 3, Nº1, 2017, pp. 108 e s..
[4]Ibidem.
[5] Nas aulas teóricas da disciplina de Direito Administrativo, o Professor Vasco Pereira da Silva explicita a sua preferência pela expressão “direitos dos particulares” ao invés de “direitos dos administrados”. Concordamos, pelo que substituímos as expressões referidas pela autora.
[6]S. PEREZ FERNANDES, Op. cit.
[7] M. AROSO DE ALMEIDA, Teoria geral do direito administrativo O novo regime do Código do Procedimento Administrativo, 3ª ed., Coimbra, Almedina, 2016, pp. 66 e ss.
[8] M. ASSIS RAIMUNDO, “O Os princípios no CPA e o princípio da boa administração, em particular”, in C. AMADO GOMES, A. F. NEVES E T. SERRÃO (coord.), “Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo ”, 4.ª ed., Lisboa, AAFDL, 2018, p. 274 e ss.
[9]Ibidem, pp. 276 e ss.
[10]Ibidem
[11]Ibidem
[12] M. AROSO DE ALMEIDA, Op. cit.
[13] M. AROSO DE ALMEIDA, Op. cit., pp. 72 e ss.
[14] Ibidem
[15] S. PEREZ FERNANDES, Op. cit., pp. 111 e ss.
[16] Ibidem
[17] SABINO CASSESE, “Il diritto alla buona amministrazione”, European Revue of Public Law, vol. 21, nº3, p. 1041. Tradução retirada de “M. AROSO DE ALMEIDA, Teoria geral do direito administrativo, 8ª ed., rev. act. Coimbra, Almedina, 2021, p. 168
[18] D. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 4ª ed., Coimbra, Almedina, 2020, reimpr., pp. 41 e ss.