A CENTRALIZAÇÃO E A DESCENTRALIZAÇÃO

 • O princípio de descentralização encontra-se contemplado no artigo 267.º, nº2 da CRP, tratando-se aqui somente da descentralização administrativa e não da política ou legislativa. Segundo o professor Marcelo de Rebelo de Sousa, este princípio, pressupõe necessariamente que a função administrativa seja realizada não só pelo Estado, mas também por outras pessoas coletivas para além deste. Impede-se, assim, que haja centralização que nada mais é do que o exercício da função administrativa exercido exclusivamente pelo Estado-administração. Segundo o professor Freitas do Amaral, é necessário que se faça a devida distinção tendo em conta dois planos distintos: por um lado, tendo em conta o plano jurídico e, por outro, o plano político-administrativo. Enquanto que no primeiro, diz-se centralizado “o sistema em que todas as atribuições administrativas de um dado país são por lei conferidas ao Estado”, excluindo-se quaisquer outras pessoas coletivas públicas encarregadas do exercício da função administrativa, e descentralizado “o sistema em que a função administrativa esteja confiada não apenas no Estado, mas também a outras pessoas coletivas territoriais” (como, por exemplo, as autarquias locais). No segundo, estes dois conceitos assumem uma configuração distinta, na medida em que se admite que haja centralização quando os órgãos das autarquias locais sejam livremente nomeados e demitidos pelos órgãos do Estado; quando devam obediência ao Governo (ou ao partido único); ou quando se encontrem sujeitos a formas particularmente intensas de tutela administrativa (tutela de mérito). Consequentemente, há descentralização quando os órgãos das autarquias locais são livremente eleitos pelas respetivas populações; quando sejam considerados, à luz da lei, independentes no âmbito das suas atribuições e competências; e quando estiverem sujeitos a formas menos intensas de tutela administrativa, em regra restrita ao controlo da legalidade. Feita esta distinção, vale a pena referir que em sentido jurídico, estes dois conceitos são conceitos absolutos, na medida em que existindo um não existe o outro; em sentido político-administrativo, apresentam-se como conceitos relativos, podendo haver mais ou menos centralização, mais ou menos descentralização, passando a ser tudo uma questão de grau. 

Poderá colocar-se a questão: mas afinal quais são as vantagens e desvantagens da centralização e descentralização? 

Como vantagens da centralização podem-se enumerar algumas, nomeadamente: 

à Assegura a unidade do Estado;

à Garante a homogeneidade da ação política e administrativa desenvolvida no país;

à Permite uma maior coordenação do exercício da função administrativa.

Por sua vez, apresenta também desvantagens, como por exemplo:

à Gera a hipertrofia do Estado;

à Causa elevados custos financeiros relativamente ao exercício da ação administrativa;

à Abafa a vida local autónoma;

à Não respeita as liberdades locais;

à Faz despender todo o sistema administrativo da insensibilidade do poder central à maioria dos problemas locais.

Das desvantagens da centralização, surgem as vantagens da descentralização, nomeadamente: 

à Garante as liberdades locais, servindo de base a um sistema pluralista de Administração Pública, que é uma forma de limitação do poder político (o poder local é um limite ao absolutismo ou ao abuso do poder);

à Proporciona a participação dos cidadãos na tomada das decisões públicas em matérias que concernem aos seus interesses, sendo a participação um dos grandes objetivos do Estado;

à Permite aproveitar a realização do bem comum a sensibilidade das populações locais relativamente aos seus problemas;

à E, proporciona soluções mais vantajosas do ponto de vista do custo-eficácia. 

A descentralização, tal como a centralização, detém de algumas desvantagens, nomeadamente:

à Gera alguma descoordenação no exercício da função administrativa 

à Pode abrir a porta ao mau uso dos poderes discricionários da Administração por parte de pessoas que nem sempre estão bem preparadas para os exercer.

Fazendo uma ponderação entre as vantagens e desvantagens da descentralização, tomamos conta que há uma clara superação das primeiras sobre as segundas. 

Quais são as modalidades da descentralização?

Segundo o professor Freitas do Amaral, terá que se distinguir formas e os graus de descentralização. 

Desta forma, tendo em conta às formas, a descentralização poderá ser:

à Descentralização territorial, que é a que dá origem à existência de autarquias locais;

à Descentralização institucional, que é a que dá origem aos institutos públicos e empresas públicas

à Descentralização associativa, que é a que dá origem às associações públicas.

Ainda que seja a terminologia mais frequentemente adotada, para Freitas do Amaral a descentralização, em sentido estrito, é apenas a descentralização territorial. Segundo o mesmo, tanto a descentralização institucional e associativa são formas de “devolução de poderes”.

Tendo em conta os graus, estes são: 

à Simples atribuição de personalidade jurídica de direito privado; 

à Atribuição de personalidade jurídica de direito publico;

à Atribuição de autonomia administrativa;

à Atribuição de autonomia financeira;

à Atribuição de faculdades regulamentares;

à Atribuição de poderes legislativos próprios.

Pode-se dizer que no primeiro caso, há descentralização privada; nas quatro hipóteses seguintes há descentralização administrativa (autoadministração); e, no último caso, há descentralização política (autogoverno).

Limites da descentralização

É extremamente necessário que à descentralização seja imposta certos limites, caso contrário rapidamente a descentralização ilimitada resultaria num caos administrativo bem como numa   desagregação do Estado. Estes limites podem ser de 3 ordens, nomeadamente: 

à Limites a todos os poderes da Administração, e, portanto, também aos poderes das entidades descentralizadas: neste primeiro tipo, temos o exemplo o caso em que a lei delimita as atribuições e competências de uma autarquia local;

à Limites à quantidade de poderes transferíveis para as entidades descentralizadas: neste segundo tipo, fala-nos o art.267.º, nº2 da CRP, quando dispõe que a descentralização administrativa será estabelecida por lei “sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de ação”;

à Limites ao exercício dos poderes transferidos: são os que resultam, sobretudo, da intervenção do Estado na gestão das autarquias locais, sendo uma das formas de intervenção mais importantes a tutela administrativa.

Reflexão pessoal:

Após uma devida ponderação acerca do tema exposto neste post, pesando na balança as várias vantagens e desvantagens de ambos os sistemas, é evidente de que o sistema mais benéfico a ser adotado demonstra ser o sistema descentralizado. Contudo, deve este ser limitado. Apesar de todas as vantagens expostas, é preciso ter consciência das várias desvantagens e dos perigos subjacentes. Neste sentido, é extrema a importância da tutela administrativa (não esquecendo o poder de superintendência e de direção), que consiste, de acordo com o professor Freitas do Amaral, “no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua atuação”. É, em grande medida, graças a esta que é possível assegurar que a pessoa coletiva descentralizada atua dentro dos limites da legalidade, cujos objetivos respeitam o mérito da sua atuação e não de acordo com arbitrariedade.

Bibliografia: 

-D. Freitas Do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume I, 3.ª ed., Coimbra, Almedina, 2006, pp.873 ss.

-M. Rebelo De Sousa e A. Salgado De Matos, Direito Administrativo Geral, tomo I, Dom Quixote, 2004, pp.139 ss.

Joana Fonseca

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