A natureza jurídica das Universidades

São várias as divergências doutrinárias que se colocam relativamente à natureza jurídica das universidades, havendo autores que consideram que estas integram a administração indireta e outros que as enquadram no âmbito da administração autónoma. Deste modo, para melhor compreensão da temática, é necessário fazer uma breve contextualização da matéria teórica com esta relacionada.

O Governo é o órgão superior da Administração Pública portuguesa (art.º 182 CRP) e a este cabe, no exercício das suas funções administrativas, “dirigir os serviços e a atividade da administração direita do Estado (…) superintender na administração indireta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma;” (art.º 199 al. d), da CRP).

O Estado prossegue um número variado de fins, sendo que parte desses fins são prosseguidos de forma direta, enquanto outros são prosseguidos de forma indireta. Seguindo de perto as lições dos Professores Freitas do Amaral e Marcelo Rebelo de Sousa, constatamos que:

· A Administração Direita (imediata), é prosseguida pelo Estado sob direção do Governo, na sua dependência hierárquica e, portanto, sem autonomia administrativa;

· A Administração Indireta é uma administração do Estado, constituída por serviços incorporados nele, mas que dispõe de órgãos próprios de gestão, ou seja, se outro órgão, que não o Estado, prossegue fins do interesse deste, estamos perante a Administração Estadual Indireta. É uma administração que existe me consequência do alargamento e crescente complexificação das funções do Estado. É este que detém a responsabilidade financeira e que disponibiliza, primordialmente, o capital necessário para criar a organização e que, eventualmente, sustenta os seus prejuízos. Importa salientar que estas entidades, por disporem tanto de personalidade como de autonomia, respondem juridicamente pelos seus atos através do seu património próprio; 

· A Administração Autónoma, por seu turno, não se submete nem ao poder de superintendência, nem ao poder de direção, mas apenas ao poder de tutela por parte do Estado (art.º 199/4/d; art.º 229 e art.º 242 da CRP). Esta administração exerce fins próprios de forma própria, ou seja, prossegue fins que não são os do Estado.

O Professor Freitas do Amaral propõe um quadro em que separa institutos públicos de empresas públicas, na medida em que os primeiros se caracterizam por ter natureza burocrática e funções de gestão pública. Já as empresas públicas possuem uma natureza empresarial e desempenham uma atividade de gestão privada. Assim, o Professor insere as associações públicas na administração autónoma.

É neste bloco dos institutos públicos que, na perspetiva do Professor Freitas do Amaral, as Universidades Públicas se inserem, contrariamente às universidades privadas que, não só não pertencem à Administração, como não são pessoas coletivas. A classificação de Universidade Pública como sendo um instituto publico justifica-se pelo seu carácter cultural, pela sua organização com serviços abertos ao publico e pela sua realização de prestações individuais. Porém, esta não é uma direção-geral personalizada nem um património, daí se encontrar inserida nos estabelecimentos públicos.

Contrariamente, o Professor Vasco Pereira da Silva considera que as Universidades estão inseridas no setor da Administração Autónoma do Estado, uma vez que estas seguem atribuições próprias, logo, não podem fazer parte da administração indireta.  Não é o ministro do ensino superior que dita as regras das Universidades, sendo que existe uma ligação de caráter associativo.

As Universidades assentam numa estrutura pessoal, o seu substrato consubstancia-se na relação entre professor e aluno. Esta lógica de ensino implica que o Professor tenha uma formação especifica, ou seja, o substrato da Universidade é a relação que que se cria entre professor e aluno e, por isso mesmo, o Professor considera que não existe uma realidade associativa. Assim, a Universidade não deve ser considerada uma associação pública - são consideradas uma entidade que faz parte da Administração local, mas não são consideradas associações. São entidades que prosseguem atribuições próprias de forma própria através de órgãos livremente eleitos.

Em suma, podemos concluir que uma parte da doutrina, apoiada pelo Professor Diogo Freitas do Amaral, considera que as Universidades fazem pate da Administração Indireta e, por seu turno, as atribuições prosseguidas pelas Universidades consubstanciam-se em fins que são próprios do Estado. Por outro lado, o Professor Vasco Pereira da Silva, considera que as Universidades se inserem no âmbito da Administração Autónoma. Do meu ponto de vista, esta segunda caracterização parece ser mais adequada à realidade, na medida em que as Universidades prosseguem os seus próprios fins e não os fins do Estado.

Bibliografia

- DIOGO FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», volume I, 4ªedição (Reimo.), Almedina, Coimbra, 2018

- PAULO OTERO, «Manual de Direito Administrativo», vol. I, Almedina, Coimbra, 2015

- Aulas teóricas