A maior parte dos fins do Estado são prosseguidos de forma direta e imediata, ou seja, pela pessoa coletiva Estado sob direção do Governo (hierarquia). No entanto, alguns desses fins são prosseguidos por um conjunto de entidades públicas com personalidade jurídica. Estas, têm não só autonomia jurídica como também autonomia financeira e patrimonial, no entanto, e apesar desta autonomia não são independentes do Estado.
A administração indireta
existe para descomplicar a crescente complexificação das funções do Estado.
Estas novas necessidades levaram à conveniência de adotar novas fórmulas de
organização e funcionamento da administração pública.
Segundo o Professor Freitas
do Amaral a administração pública comporta dois sentidos: o material e o
orgânico.
Orgânica-
é o conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como as demais
pessoas coletivas públicas, que asseguram em nome da coletividade a satisfação
regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar.
Material-
é a atividade típica dos organismos e indivíduos que sob a direção ou
fiscalização do poder político, desempenham em nome da coletividade, a tarefa
de prover à satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança,
cultura e bem-estar económico e social, nos termos estabelecidos pela
legislação aplicável e sob o controlo dos tribunais competentes.
Conforme a classificação
e subclassificação do Professor Freitas do Amaral a administração indireta é composta
por 1º Institutos públicos: serviços personalizados; fundações
públicas tanto regidas pelo direito público (revestem a natureza de pessoa coletiva
de direito público, sem fim lucrativo, com órgãos e património próprio e
autonomia administrativa e financeira. Resultam da iniciativa pública e são a
regra geral), como pelo direito privado[1]. Ambos os tipos estão tipificados
na lei quadro das Fundações; estabelecimentos públicos. 2º Empresas
públicas
Para o prof. Freitas do
Amaral, o instituto público é uma pessoa coletiva de tipo institucional, criada
para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas indispensáveis
e de caráter não empresarial, precedentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva
pública. O regime dos institutos públicos está regulado na lei nº 3/2004 de 15
de janeiro (LQIP).
O grau de autonomia de
que dispõem estas entidades é, portanto, maior ou menor dependendo do seu distanciamento
em relação ao Estado. As entidades podem atingir um nível máximo de
distanciamento, que é o que acontece com as empresas públicas. Podem assumir
uma posição intermédia, sendo a que se verifica nos chamados organismos de
coordenação económica. E podem assumir um grau de autonomia mínimo quando estes
organismos funcionem como verdadeiras direções gerais do ministério.
Superintendência
e tutela:
De
acordo com o artigo 199º d) o Governo tem a competência administrativa de “superintender
na administração indireta e exercer a tutela sobre esta”. Ou seja, as entidades
supra identificadas estão sujeitas à intervenção do Governo nestas modalidades.
A
Superintendência é o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa
coletiva de fins múltiplos, de definir os objetivos e guiar a atuação das
pessoas coletivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua
dependência. Nesta medida o Governo detém sobre as entidades de administração
indireta o poder de dar orientações genéricas para o modo de exercer a função
administrativa que o Estado confiou a essa tal entidade. Fá-lo por diretivas (impõe
objetivos, mas deixa a liberdade necessária e mais adequada à pessoa coletiva
quanto aos meios que usará para atingir esses mesmos fins) e por recomendações (Opiniões
facultadas à pessoa coletiva em questão sendo que têm 1 ponto fulcral pelo qual
a pessoa coletiva pública se deverá guiar. Por palavras do professor João Caupers
será “um convite para agir num certo sentido”). Para além disso o Governo
devido a este poder de superintendência, pode também nomear e demitir órgãos
dirigentes (apuramento de responsabilidades levando a demissões ou exonerações).
Por
exemplo, de acordo com o artigo 11º do Decreto-Lei nº 300/2007 de 23-08-2007
as empresas públicas estão sujeitas à intervenção do Governo, que irá definir
os objetivos a atingir e os meios e modos a empregar para atingi-los.[2]
Podemos
então perceber que a superintendência se distingue da hierarquia por ser mais “fraca”,
na medida em que, o poder de direção do superior hierárquico consiste na
faculdade de dar ordens ou instruções, a quem corresponde o dever de obediência
enquanto a superintendência se traduz apenas numa faculdade de emitir diretivas
ou recomendações.
No
que lhe concerne e segundo o professor Marcelo Rebelo de Sousa, a tutela
é um “poder detido pelo Estado- Administração, consistente no controlo da
gestão de outra pessoa coletiva integrada na Administração Pública, seja ela
pública, seja privada, e visando salvaguardar a legalidade ou o mérito da sua
atuação”.
A
tutela administrativa só existe quando a lei expressamente a prevê e nos
precisos termos em que a estabelecer. Tendo isto em conta, existem 4 categorias
de tutela (integrativa; inspetiva; substitutiva; revogatória; sancionatória), sendo
que três deles estão previstos nas competências gerais da lei quadro dos institutos
Públicos (artigo 41º).
Tutela
integrativa: “consiste no poder de autorizar ou aprovar os atos das
entidades tuteladas”. Está previsto nos números 2 a 5 do artigo 41 da
lei 3/2004.
Tutela
inspetiva: “poder de fiscalização da organização e funcionamento da
entidade tutelada”.
Tutela
substitutiva: “poder da entidade tutelar de suprir as omissões da
entidade tutelada, praticando, em vez dela, os atos que forem legalmente devidos”.
Esta categoria de tutela está prevista quanto aos institutos públicos no artigo
41º nº9 da sua respetiva lei mencionada supra.
Tutela
revogatória: “poder de revogar os atos administrativos praticados pela
entidade tutelada” (é uma forma de controlo da conformidade legal dos
atos). Esta categoria de tutela não está prevista nas competências gerais do
artigo 41º.
Tutela
sancionatória: “poder de aplicar sanções por irregularidades que tenham
sido detetadas, no exercício da tutela inspetiva, na entidade tutelada”.
Tal está previsto no artigo 41º nº8 a) da lei anteriormente mencionada e no
artigo 20º nº9, da mesma, que prevê os pressupostos para a sanção.
Conclusão:
Podemos
então concluir que apesar da autonomia que demonstram, as entidades da
administração indireta, devido às competências de tutela e superintendência dadas
ao Governo pelo artigo 199 d) da CRP, e devido às leis especificas das entidades
como a lei 3/2004 (analisada supra quanto à tutela), não têm independência
perante o Estado que acaba por controlar tanto as Empresas Públicas como os Institutos
Públicos através dessas mesmas competências.
Bibliografia:
Marcelo
Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo - volume I, LEX, 1999.
D.
Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume 1, 4º Edição,
2015
[1] Criadas
por entidades públicas isoladamente ou em conjunto com entidades privadas,
embora estas nunca possam deter influencia dominante e que embora dotadas de
personalidade jurídica de direito público a sua atividade é regulada maioritariamente
por regras de direito privado (por exemplo, as universidades de Aveiro e do
Porto). Apesar de tudo isto, as fundações Públicas regidas pelo direito
privado, não deixam de estar vinculadas aos princípios constitucionais e gerais
da administração. O legislador proibiu a sua criação (art.º. 57 nº2 da lei quadro
das fundações)
[2] Os
restantes poderes do Governo sobre as empresas públicas- D. Diogo Freitas do
Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume 1, 4º Edição, 2015, pp. 349
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