Antes de compreender o que se entende por vício do ato administrativo é imperativo analisar o que se concebe como ato administrativo.
Segundo o professor Marcelo Caetano, ato administrativo não é sinónimo de
ato jurídico. "É uma espécie dentro do género dos atos jurídicos. Sendo uma
espécie de atos jurídicos contém uma manifestação da vontade e é praticado no
exercício de um poder público. Deve produzir efeitos jurídicos num caso
concreto e, com ele, a administração há de realizar a sua função de prosseguir
interesses postos, por lei, a seu cargo."
Dado como esclarecido o conceito de ato administrativo, foco-me agora nos
seus vícios. O professor Marcelo Caetano classifica o vício do ato
administrativo como a "falta de elementos essenciais ou a deficiência dos
requisitos do ato", em resumo, corresponde "à ilegalidade que afeta qualquer um
dos seus requisitos de validade." A invalidade do ato administrativo é o juízo
de desvalor emitido sobre ele, em resultado da sua desconformidade com a ordem
jurídica.
As duas causas geralmente admitidas da invalidade são a ilegalidade e os
vícios da vontade. Os vícios da vontade podem geral a anulabilidade do ato
administrativo, na medida em que a formação da vontade dos órgãos da
Administração Pública deve ser livre e esclarecida. Uma vontade administrativa
deformada por erro, dolo, coação ou incapacidade acidental não é propriamente
uma ilegalidade, mas deve, em princípio, constituir causa da invalidade do ato.
A ilegalidade, por sua vez, é apreciada através dos vícios do ato.
A teoria dos vícios do ato administrativo nasceu no direito administrativo
francês do séc. XIX. Historicamente assumiu o papel de limitar a
impugnabilidade contenciosa dos atos administrativos a partir do conceito do
chamado “recurso por excesso de poder”. Através deste mecanismo foram
progressivamente sendo autonomizados os vários vícios do conceito de ato administrativo,
tais como: A incompetência, o vício da forma, a violação de lei, o desvio de
poder e usurpação de poder. Segundo a visão atual os 5 vícios não são
taxativos, autores como A. Gonçalves Pereira e J.C. Vieira de Andrade
propuseram a introdução de novos vícios como: o vício de falta de causa e vício
de falta de legitimidade, respetivamente.
A construção doutrinal dos vícios do ato administrativo chegou a estar
plasmada na legislação, com valor normativo, em 1956, quando o artigo 15º, 1 LOSTA,
lei orgânica do STA, que esteve em vigor até 2003, introduziu pela primeira vez
no direito português uma enumeração dos vícios identificados na doutrina. No
entanto, a entrada em vigor do CPTA acarretou a revogação do artigo 15, nº1 da
LOSTA.
Apesar da perda da sistematização legal dos vícios, a lei refere-se
individualmente, por vezes, a alguns desses vícios: o artigo 133º, nº2, a) do
CPA reporta-se à usurpação de poder.
A usurpação de poder é o vício do ato administrativo pelo qual um órgão da
administração pública exerce uma outra função do Estado que não a função
administrativa, sem para que isso esteja habilitado, através, por exemplo, da
prática de atos atribuídos ao poder judicial ou legislativo. É, desta forma,
uma violação do princípio da separação de poderes (onde está plasmado).
Exemplos deste vício são um ato pelo qual um órgão administrativo determine a
aplicação de uma pena criminal, constitucionalmente reservada aos tribunais
(art.27, 2 CRP).
Por outro lado, existe incompetência quando um órgão da administração
pratica um ato administrativo sem que qualquer norma legal lhe atribua a
competencia para tal. Segundo o professor Marcelo Rebelo de Sousa, trata-se de
uma consequência direta do princípio da reserva de lei, na sua dimensão de
precedência de lei e do subprincípio da legalidade da competência.
A incompetência pode ser absoluta ou relativa. É absoluta quando nenhum
órgão administrativo tenha poder para praticar o ato. Relativa quando o órgão
competente não é o órgão administrativo que o praticou, mas sim outro órgão
administrativo.
Segundo o professor Marcelo Rebelo de Sousa, a Incompetência é absoluta em
3 situações: quando o órgão legalmente competente para a prática do ato
pertence a uma pessoa coletiva diferente, daquela a que pertence o autor do
ato; quando o órgão legalmente competente para a prática do ato pertence à
mesma pessoa coletiva daquela a que pertence o autor do ato, mas a uma unidade
de atribuições diversa e, por fim, quando o poder exercido pelo órgão que
praticou o ato, extravasando as atribuições da unidade em que se insere, não é
legalmente cometido a órgão algum, sendo, desta forma, um poder que não existe
na ordem jurídica.
Nas situações em que o ato não é estranho, as atribuições da unidade de
atribuições em que o autor se insere, a incompetência é apenas relativa. Um
exemplo de ato administrativo revestido de incompetência é a decisão de
promoção de um funcionário do Ministério da Saúde emitida pelo ministério da
Educação.
Por último, o desvio de poder (Art.19 LOSTA). Ao contrário da usurpação de
poder e da incompetência, não é um vício orgânico, mas sim material. Este
último vício é considerado, segundo a doutrina do professor Marcelo Rebelo de
Sousa, como funcional, decorrendo da preterição dos requisitos de legalidade
respeitantes ao fim e aos motivos dos atos administrativos. O desvio de
poder pressupõe, portanto, uma discrepância entre o fim legal e o fim real do
ato administrativo.
Ao perderem a sua enumeração taxativa na
lei, os vícios do ato administrativo perderam relevância enquanto construção
doutrinária, conforme reconheceu o Ac. STA 6/11/1996. No entanto, continuam a
ser figuras de análise importantes para o estudo da validade e eficácia do ato
administrativo.
Ana Laura Carmo, nº65007, turma 14B
Bibliografia:
DIOGO FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», volume I, 4ªedição (Reimo.), Almedina, Coimbra, 2018.
CAUPERS, João: Introdução ao Direito Administrativo – 10ª Edição (2009).
SOUSA, MARCELO REBELO DE, Lições de Direito Administrativo, Volume III, Lisboa, 1999.
MARCELLO CAETANO, Princípios Fundamentais do Direito Administrativo. Almedina, Coimbra, 2018.
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