OS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS NO DIREITO COMPARADO

Este post tem como objeto o estudo de três tipos de sistemas administrativos, nomeadamente: o sistema tradicional, o sistema de tipo britânico (ou de administração judiciária) e o sistema de tipo francês (ou de administração executiva).

Começando com o primeiro, o sistema administrativo da Monarquia tradicional europeia recaía em certos aspetos, nomeadamente: na indiferenciação das funções administrativa e jurisdicional e, por sua vez, na inexistência de uma separação rigorosa entre os órgãos do poder executivo e do poder judicial; e na não subordinação da Administração Pública ao princípio da legalidade e, por sua vez, na insuficiência do sistema de garantias jurídicas dos particulares face à Administração. Relativamente a este primeiro aspeto, o Rei podia exercer tanto a função administrativa como judicial, funcionando como supremo administrador e supremo juiz. Vem reforçar a ideia da ausência de separação de poderes. Quanto ao segundo aspeto, antes das revoluções liberais a Administração Pública não era devidamente limitada por nenhuma norma com caráter jurídico e com força obrigatória externa. Existiam, sim, normas que se tratavam apenas de instruções ou diretivas internas que não detinham caráter obrigatório e que, portanto, não vinculavam o poder soberano e não conferiam quaisquer direitos aos particulares perante a Administração Pública. Nesta situação, os particulares perdiam o seu direito de contestar possíveis ofensas por parte da Administração com base nestas normas. Por outro lado, apesar desta ausência clara de limites à Administração, havia certas normas que detinham caráter vinculativo e que, por isso, podiam limitar. Porém, o facto de se tratar de regras avulsas incapazes de constituírem um sistema, o facto de poderem ser afastadas por razões de conveniência administrativa ou de utilidade política e, por fim, o facto de o soberano deter o poder de dispensar quem quisesse dos deveres gerais impostos por essas normas ou até mesmo atribuir direitos especiais a determinadas pessoas ou entidades, privilegiando-os, leva à inevitável conclusão de que não havia um Estado de Direito. 

O cenário altera-se com as Revoluções liberais, primeiro com a Grande Revolução em Inglaterra no ano de 1688, e, posteriormente, com a Revolução Francesa que se deu no ano de 1789. Foram dois acontecimentos que marcaram os sistemas administrativos dos dois países correspondentes e, num momento posterior, os restantes na Europa. Estabelecem-se os sistemas modernos que, ao contrário do que se passa no sistema tradicional, são baseados na separação dos poderes e no Estado de Direito. Isto porque, dividiu-se o poder do Rei em funções diferentes e entregaram-se estas a órgãos distintos (passando a função administrativa a ser uma atividade materialmente distinta da função jurisdicional, bem como os órgãos do poder executivo passaram a ser diferenciados e independentes dos órgãos do poder judicial). Para além disto, os direitos humanos passaram a ser reconhecidos como direitos naturais anteriores e superiores aos do Estado ou do poder político, fazendo com que a Administração fique submetida a verdadeiras normas jurídicas (de caráter externo e obrigatórias para todos) e que os particulares ganhem o direito, que antes não tinham, de invocar estas normas a seu favor como meio de defesa de possíveis ofensas, provocadas pela Administração, dos seus direitos e interesses. Como já foi dito, a implantação dos sistemas administrativos modernos segue vias distintas na Inglaterra e em França, dando origem a dois sistemas diversos: o sistema de tipo britânico, ou de administração judiciaria, e o sistema de tipo francês, ou de administração executiva.

Passando agora para o sistema administrativo de tipo britânico, este apresenta diversas características, como:

-A separação dos poderes: com esta, o rei foi impedido de resolver questões de natureza contenciosa por força da lei de abolição da Star Chamber (1641) e proibido de dar ordens aos juízes, transferi-los ou demiti-los, mediante o Act of Settlement (1701). 

-Estado de Direito: Foi com o Bill of rights (1689) que a ação do monarca foi altamente limitada. Consagrava os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos britânicos, subordinando o Rei ao direito, em especial ao direito consuetudinário, resultante de costumes sancionados pelos tribunais (common law). 

-Descentralização: quer isto dizer que a administração não detém em si todos os poderes, encontrando-se o poder dividido entre administração central (central government) e administração local (local government). Cabe referir que as autarquias locais eram encaradas entidades como entidades independentes, verdadeiros governos locais e não como simples instrumentos do governo central (daí a designação de “local government”).

-Sujeição da Administração aos tribunais comuns: Significa isto que, a Administração encontra-se submetida ao controlo jurisdicional dos tribunais comuns (courts of law), isto porque os conflitos que vão surgindo entre as entidades administrativas e os particulares entram na jurisdição normal dos tribunais comuns. 

-Subordinação da Administração ao direito comum: Em consequência do rule of law, o Rei, os órgãos da administração central e os municípios bem como os particulares estão subordinados ao direito comum, regem-se todos pelo mesmo direito. Quer isto dizer que não dispõem de privilégios ou de prerrogativas de autoridade pública. Se, por outro lado, lhes for conferido por lei especial esses privilégios, estes são encarados como simples exceções ao princípio geral do rule of law. 

-Execução judicial das decisões administrativas: resulta do facto de a Administração Pública não poder executar as suas decisões por autoridade própria. Ora, quando um particular voluntariamente decide não acatar a decisão da Administração, a única opção desta é ir a tribunal para obter uma sentença que torne imperativa aquela decisão. Ora, é necessária uma intervenção do poder judicial para que as decisões possam ser impostas pela coação, uma vez que as decisões da Administração não têm em princípio força executória própria. 

-Garantias jurídicas dos particulares: quer isto dizer que, os cidadãos dispõem de um sistema de garantias contra as ilegalidades e abusos da Administração Pública. O particular, cujos direitos tenham sido violados, pode recorrer a um tribunal superior solicitando um mandado ou uma ordem do tribunal à autoridade. Os tribunais comuns gozam de plena jurisdição face à Administração Pública, podendo o juiz anular decisões ou eleições ilegais e ordenar às autoridades administrativas que cumpram a lei. 

É este sistema, também conhecido como sistema de administração judiciária, que vigora na generalidade dos países anglo-saxónicos. É aquilo que acontece nos EUA e, por influência deste, nos países da América Latina (em especial o Brasil).

Por fim, temos o sistema administrativo de tipo francês ou de administração executiva apresentando este também determinadas caracteristicas:

-Separação dos poderes: foi com a Revolução Francesa em 1789 que foi proclamado expressamente este princípio da separação dos poderes. Deu-se a eventual separação do poder executivo e do poder judicial.

-Estado de Direito: são enunciados solenemente os direitos subjetivos públicos invocáveis pelo individuo contra o Estado (na declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789). 

-Centralização: Resultante da Revolução Francesa, chega ao poder uma nova classe social e uma nova elite dirigente, tornando-se indispensável construir um aparelho administrativo eficaz e disciplinado. 

-Sujeição da Administração aos tribunais administrativos: Surgiu uma interpretação do princípio da separação dos poderes, traduzindo-se esta na ideia de que se o poder executivo não podia intervir nos assuntos da competência dos tribunais, o poder judicial também não o poderia fazer (não poderia interferir no funcionamento da Administração Pública). Foi assim proibido os juízes conhecerem litígios contra as autoridades administrativas e, posteriormente em 1799, foram criados os tribunais administrativos que fiscalizavam a legalidade dos atos da Administração e julgavam o contencioso dos seus contratos e da sua responsabilidade civil.

-Subordinação da Administração ao direito administrativo: os órgãos e agentes administrativos não estão na mesma posição que os particulares; exercem funções de interesse público e utilidade geral, e devem dispor quer de poderes de autoridade quer de privilégios ou imunidades pessoais.

-O privilégio da execução prévia: significa isto que, o direito administrativo confere à Administração Pública um conjunto de poderes exorbitantes como o privilégio da execução prévia. Este permite à Administração executar as suas decisões por autoridade própria. Assim, se um particular voluntariamente não acatar uma decisão de um órgão da Administração, este pode utilizar meios coativos, sem intervenção do tribunal, impor o respeito pela decisão tomada (são decisões com força executória própria).

-Garantias jurídicas dos particulares: O sistema administrativo francês oferece também aos particulares um conjunto de garantias jurídicas contra abusos e ilegalidades da Administração Pública (por assentar num Estado de Direito), que são efetivadas através dos tribunais administrativos. Todavia, os tribunais administrativos não gozam de plena jurisdição face à Administração. Para além disto, as garantias jurídicas dos particulares face à Administração, em contraposição com o sistema britânico, são menores.

Este sistema, também conhecido por sistema de administração executiva, teve a sua origem em França, vigora em quase todos os países continentais da Europa ocidental e em muitos nos Estados que tinham sido colónias desses países europeus. 

Bibliografia:

- D. Freitas Do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume I, 3.ª ed., Coimbra, Almedina, 2006,pp.99 ss.

Joana Fonseca, 62870