Invalidade
dos atos administrativos e posição crítica do art. 161º, nº 2
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Validade dos atos administrativos – regimes
da nulidade e da anulabilidade
São requisitos de validade dos atos administrativos todos aqueles que a
lei imponha como condição para que sejam aceites como instrumentos
incontestáveis da ordem jurídica.
Isto significa que um ato administrativo, a partir do momento em que não observe determinado requisito de validade, será inválido, podendo, por isso, ser contestado perante a própria Administração e perante os tribunais. A invalidade dos atos administrativos está regulada, fundamentalmente, nos artigos 161º-163º do CPA e decompõe-se em duas modalidades essenciais: a nulidade e a anulabilidade.
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Principais diferenças entre nulidade e anulabilidade
Por um lado, um ato nulo é ineficaz, não produzindo qualquer efeito ab
initio e é insanável, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação,
reforma ou conversão. No entanto, o art. 162º, nº 3, do CPA admite “a
possibilidade de atribuição de efeitos jurídicos a situações de facto
decorrentes de atos nulos, de harmonia com os princípios…”. Como tem sido
indicado na doutrina, nomeadamente pelo Sr. Professor André Salgado de Matos,
este preceito constitui uma das pouquíssimas válvulas de escape à sua rigidez
genética. Neste sentido, com a revisão, ao CPA, de 2015, foi retirada a
consideração do decurso do tempo do centro da ponderação de princípios a
efetuar, o que constituiu uma alteração muito subtil a este preceito, para que
se decida se devem, ou não, ser atribuídos efeitos jurídicos a situações
constituídas ao abrigo de atos nulos. [1]
Pode ser impugnado a todo o tempo e perante qualquer tribunal. De facto, “o
ato nulo não tem de ser impugnado perante os tribunais administrativos, embora
possa haver interesse em pedir a declaração judicial da sua nulidade, para
tornar claro, perante a Administração e eventuais terceiros, que não podem ser
extraídas quaisquer consequências do ato nulo” [2].
Quanto ao facto de poder ser impugnado a todo o tempo, cumpre ter em atenção,
porém, que há casos em que lei especial possa sujeitar essa invocação a prazos,
como, aliás, resulta da ressalva introduzida no inciso inicial do art. 162º, nº
2, mas tal só ocorre a título excecional. Do mesmo modo, a nulidade pode ser
conhecida a todo o tempo por qualquer órgão administrativo, tendo o seu
reconhecimento natureza declarativa.
Em contrapartida, os atos anuláveis são eficazes, produzindo todos os
seus efeitos até ao momento em que ocorra a sua anulação ou suspensão. São
suscetíveis de sanação pelo decurso do tempo, pela verificação de um qualquer
facto jurídico stricto sensu ou pela prática de determinados atos
tendentes a fazer desaparecer a desconformidade de que padecem. O seu
reconhecimento tem natureza constitutiva. A anulabilidade pode ser invocada por
qualquer interessado que possa retirar uma vantagem da anulação. Os atos administrativos
anuláveis podem ser impugnados perante a própria Administração, ou perante o
tribunal administrativo competente, dentro do prazo legal. Por regra, ao fim de
um ano, o ato anulável deixa de poder ser impugnado (art. 58º, nº 2, do CPTA).
A invalidade regra de um ato administrativo, proferido em execução de
normas legais organicamente inconstitucionais, é a anulabilidade (art. 163º, nº
1). O legislador optou por esta solução, sobretudo por considerações de
oportunidade, que se prendem com a necessidade de dotar os atos administrativos
de um mínimo de estabilidade, que proteja a confiança da pluralidade de
interessados que neles podem estar envolvidos. Esta regra é, por isso,
justificada, no essencial, por razões de segurança jurídica.
Sem prejuízo do disposto em vasta legislação especial, a nulidade dos
atos administrativos constitui a exceção à regra, só existindo, nos termos do
art. 161º, nº 1, do CPA, nos casos para os quais “a lei comine expressamente
essa forma de invalidade”.
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Invalidade dos atos administrativos antes e
depois da revisão de 2015
Note-se que, antes da revisão de 2015, o anterior art. 133º, nº 1, do CPA
fulminava com a nulidade os atos administrativos aos quais faltasse qualquer
dos elementos essenciais. Este critério geral de nulidade do nº 1 do art. 133º
era puramente estrutural ou, como indica o Sr. Professor Mário Aroso Almeida,
fazia apelo a um conceito de nulidade por natureza, com base, ao que parece, no
entendimento de que todos os elementos da estrutura do ato administrativo
(autor, destinatários, objeto, conteúdo, forma, formalidades, fim e motivos)
seriam “essenciais”. Deste modo, a falta de qualquer um deles deveria ser causa
de nulidade do ato.
No entanto, o Sr. Professor Mário Aroso de Almeida afirma que a previsão
deste artigo afigurava-se infeliz, na medida em que não teria qualquer sentido
qualificar todos os elementos da estrutura do ato administrativo como
“essenciais”. Tal entendimento conduziria, inevitavelmente, a diluir os
requisitos de existência do ato administrativo nos requisitos da sua validade,
ou seja, reconduzir-se-iam a um regime de mera invalidade as situações de pura
inexistência de ato administrativo, o que, a seu ver, lhe parecia indefensável.
Não se poderia sustentar, nessas situações, que pudéssemos estar perante um ato
que, ao mesmo tempo, é inexistente e é nulo.
Com a revisão de 2015, o legislador do CPA optou por eliminar, no novo art. 161º, a referência à possibilidade de existência de situações de nulidade por falta de elementos essenciais, o que, na opinião de vários Professores, parece positivo. Afasta-se, assim uma ambiguidade indesejável, no plano teórico, e à qual a prática jurisprudencial não tinha, pelo seu lado, reconhecido efetivo sentido útil. Assim, o art. 161º, ao consagrar um regime de taxatividade legal das causas de nulidade dos atos administrativos, não deixa espaço para situações de nulidade por natureza.
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Posição crítica do regente sobre este tema:
O Sr. Professor Vasco Pereira da Silva considera que o elenco fixado no
art. 161º, nº 2 é, por um lado, bastante amplo e, por outro lado, além do art.
161º, nº 2 referir que são nulos “designadamente”, deve admitir-se que alguns
dos seus preceitos contêm cláusulas de grande abertura. É o caso da alínea c) do
art. 161º, nº 2 (“os atos cujo objeto ou conteúdo seja impossível,
ininteligível ou constitua ou seja determinado pela prática de um crime”) e da
alínea d) do mesmo artigo, que ao cominar a nulidade para “os atos que ofendam
o conteúdo essencial de um direito fundamental” abre a possibilidade da
violação dos direitos fundamentais – direitos que, aliás, não são taxativos –
ser sempre sancionada com a nulidade. Por conseguinte, dificilmente pode ser
interpretado como constituindo a exceção. Ou seja, não há nenhum critério
fechado de tipicidade de nulidade, tal como não há uma preferência pela
anulabilidade.
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Tomada de posição
Apesar de ser evidente que o elenco fixado no art. 161º, nº 2 é, de
facto, bastante amplo, considero que, salvo melhor opinião, não é muito conveniente
dizer que os seus preceitos contêm cláusulas de grande abertura, pois todas
elas são facilmente densificadas, com o apoio de doutrina e jurisprudência.
Assim, começando pela análise da alínea d) do art. 161º, nº 2, cumpre dizer que
o “conteúdo essencial de um direito fundamental”, previsto neste artigo, se
reporta ao núcleo de um direito, liberdade e garantia constitucionalmente
consagrados, ou a um direito análogo, ou à ofensa chocante e grave de um
princípio estruturante do Estado de Direito, ou de outro direito fundamental
suficientemente densificado na lei ordinária. Assim, a violação do “conteúdo
essencial de um direito fundamental” só gera a nulidade do ato administrativo
quando, em consequência do ato administrativo em causa, seja afetado o mínimo
sem o qual esse direito não pode subsistir enquanto tal.
A título meramente exemplificativo, irei também densificar as alíneas a)
e e), para melhor justificar a minha posição. Neste sentido, a alínea a)
diz-nos que são nulos “os atos viciados de usurpação de poder”, o que significa
que a Administração Pública não pode praticar um ato de natureza legislativa ou
jurisdicional. Por exemplo, a Administração não pode assumir o poder de
definir, por ato administrativo, matéria que só um tribunal pode dirimir
através de sentença. Tendo em conta que configura uma violação do princípio da
separação de poderes, corresponde à mais grave das situações de inobservância
das regras que definem o quadro de atribuições e competências administrativas
e, por isso, gera a nulidade do ato administrativo.
Por fim, a alínea e) diz-nos que são nulos “os atos praticados com desvio
de poder para fins de interesse privado”, o que significa que não é permitido o
exercício de poderes discricionários por motivo determinante que não condiga
com o fim visado pelo legislador com a atribuição de tais poderes. Por exemplo,
a Administração, devendo escolher entre várias soluções, não pode fazer a sua
escolha em função de razões pessoais, ou mesmo em razões de interesse público
que, porém, não tenham relevância para aquele tipo de ato. Note-se, no entanto,
que o ato não é inválido pelo simples facto de motivos viciados terem influído
na decisão, mas apenas se se demonstrar que os motivos viciados foram determinantes
para a opção que foi tomada.
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Bibliografia
Mário Aroso de
Almeida, “Teoria Geral do Direito Administrativo”: o novo regime do Código do
Procedimento Administrativo, 2015, 2ª edição, Almedina
Marcelo Rebelo
de Sousa e André Salgado de Matos, “Direito Administrativo Geral, Tomo III,
Atividade administrativa
Aulas teóricas do Sr. Professor Vasco Pereira da Silva
[1] Fórmula utilizada no art. 134º, nº 3, que correspondia, na redação do CPA anterior à revisão de 2015, ao atual art. 162º, nº 3: “O disposto nos números anteriores não prejudica a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de atos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito”.
[2] Mário Aroso
de Almeida, “Teoria Geral do Direito Administrativo”: o novo regime do Código
de Procedimento Administrativo, 2015, 2ª edição, Almedina, pp. 267
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