A Descentralização Administrativa

 A Descentralização Administrativa

O exercício das funções do Estado deve estar repartido por uma pluralidade de entidades, sob pena de existir um monopólio Estadual. Segundo o Professor Paulo Otero, “a descentralização envolve sempre um sentido centrífugo de descongestionamento de poderes, originando novos centros de imputação de efeitos jurídicos ou reforçando as suas áreas de intervenção decisória”

A descentralização é uma manifestação da separação de poderes. A função jurisdicional encontra-se confiada aos tribunais, todas as outras funções, para além de serem exercidas pelo Estado são, em certa medida, partilhadas entre ele e uma pluralidade de outras pessoas coletivas. Neste sentido, a descentralização postula uma divisão política, legislativa e administrativa entre o Estado e várias entidades.

A principal diferença entre a centralização e a descentralização administrativa assenta nas entidades envolvidas no exercício da função administrativa do Estado: enquanto que na descentralização administrativa existem múltiplas pessoas coletivas que participam neste exercício, a centralização administrativa é desempenhada apenas pelo Estado. Considerando o foco desta análise, iremos detalhar com maior profundidade a definição de descentralização administrativa.

 

A descentralização administrativa tem como principal função a atribuição, pela Constituição e pela lei, de atribuições que, em teoria, poderiam competir ao Estado e são alocadas a outras pessoas coletivas públicas (por exemplo, associações públicas representativas de interesses socio profissionais) e determinadas pessoas coletivas privadas (por exemplo, instituições particulares de interesse público).

Assim, podemos definir o conceito da descentralização como a intenção de desburocratizar e aproximar a Administração Pública dos administrados, concedendo às entidades administrativas vários graus de autonomia relativamente ao Estado. Este conceito abrange a descentralização territorial e a não territorial (por vezes qualificada de devolução de poderes), cuja principal diferença assenta na base territorial das pessoas coletivas existentes na Administração Pública. Um exemplo de descentralização territorial seriam autarquias locais, e de descentralização não territorial a Área Metropolitanas de Lisboa.

 

Estes dois tipos de descentralização podem ser equiparáveis, pois quer na descentralização territorial, quer na não territorial, o ente descentralizado pode ser de fins genéricos/múltiplos ou de fim específico/singular. Adicionalmente, o grau de autonomia das entidades descentralizadas pode-se verificar tanto com pessoas coletivas de base territorial como de base não territorial.

Deste modo, tanto a desburocratização como a aproximação da Administração Pública das populações, pode efetivar-se através de entes territoriais ou não territoriais.

  

A descentralização administrativa abarca diversas vantagens relativamente à centralização administrativa, visto que permite uma maior eficiência e celeridade, aumenta a proximidade dos problemas a resolver à especialização, envolve a participação dos interessados e limita o poder político. Deste modo, a descentralização administrativa traduz-se em maior democraticidade e maior eficácia administrativa em abstrato, ou seja, nos termos constitucionais e legais, à aproximação das populações e à descentralização.

Contudo, esta também apresenta algumas desvantagens quando comparada com a centralização administrativa, visto que pode provocar inconvenientes como a proliferação de centros de decisão, fenómenos de gestão financeira, patrimónios autónomos e ao apelo a uma grande quantidade de cidadãos, muitos sem qualificações técnicas para desempenhar funções com níveis de especialização elevados. Assim, a descentralização administrativa também pode levar a maiores dificuldades de controlo e riscos de ineficiência, especialmente nos casos em que os titulares dos órgãos não são designados por eleição, não tendo, portanto, a necessidade de estarem preparados para as responsabilidades de gestão administrativa, traduzindo-se num risco de maior dimensão.

Em virtude dos fatos mencionados, é possível aferir que os benefícios da descentralização administrativa superam os seus inconvenientes, quer no plano dos princípios, quer no da sua concretização, visto que é possível assegurar os benefícios da descentralização administrativa evitando os seus custos, através da imposição de limites legais.

Limites ao Princípio da descentralização: 

- Quanto à eficácia, é possível distinguir, atendendo aos limites legais estabelecidos pela Constituição e pelas leis, por um lado, os limites que dispensam a intervenção do Estado, que se aplicam ope legis e, por outro lado, os que exigem a intervenção do Estado, estes supõem regulamentos administrativos ou atos administrativos de aplicação. No entanto, nada impede que a Constituição e a lei transfiram para certas pessoas o exercício e a titularidade de atribuições que lhes encontram primariamente atribuídas.

- Quanto à amplitude, os limites à descentralização podem ser comuns a toda a atividade administrativa ou podem especificamente circunscrever a descentralização. 

- Quando à matéria sobre que recaem, encontramos limites respeitantes ao conteúdo das atribuições dos entes descentralizados, que exprimem a repartição de fins entre as entidades administrativas e limites que se reportam à prossecução dessas atribuições, que se projetam no controlo dos atos que a corporizam.

A descentralização pode também ser classificada consoante o grau de distanciamento entre o Estado e ente descentralizado. Assim, com base neste critério, é possível distinguir três poderes administrativos exercido pelo Estado em relação ás pessoas coletivas descentralizadas: o poder de direção, o poder de superintendência e o poder de tutela, nos termos do artigo 202.º alínea d) CRP.

• O Estado exerce o poder de direção sobre a Administração Pública dele diretamente dependente, que em regra também se encontra sujeita aos outros dois poderes. Este poder encontra-se integrado numa relação hierárquica dentro de uma só entidade administrativa, envolvendo a determinação da conduta, através de ordens e instruções, que vinculam a conduta de um órgão administrativo. O poder de direção constitui a mais importante situação jurídica ativa do superior hierárquico em relação ao subalterno, no quadro da hierarquia administrativa.

    • O Estado dispõe de poder de superintendência sobre a Administração nele indiretamente dependente, sobre a qual também exerce poder de tutela, mas já não exerce poder d e direção. O poder de superintendência é um poder atribuído por lei e conferido ao Estado para definir os objetivos a orientar a atuação de outras pessoas coletivas públicas. Este poder projeta-se na emissão de diretivas ou orientações, que vinculam os comportamentos dos orientados quanto ao fim, mas não quanto ao conteúdo e à forma de atuação. Neste sentido, o poder de superintendência comporta apenas a orientação ou a vinculação de fins e não a vinculação de meios decorrente da direção.

    • O Estado exerce o poder de tutela sobre a administração autónoma. A tutela traduz-se no poder detido pelo Estado, consistente no controlo da gestão de outra pessoa coletiva integrada na Administração Pública, seja pública ou privada, e visando salvaguardar a legalidade ou o mérito da sua atuação, limitando-se a verificar e a assegurar que essa conduta respeita a legalidade ou a boa administração. Este poder tem de estar consagrado na lei, tal como os outros poderes. Note-se que o poder de tutela é um poder de controlo administrativo que não se confunde com o controlo jurisdicional, a cargo dos tribunais e integrado na função jurisdicional do estado.

Fala-se de tutela de legalidade para designar o caso de salvaguarda da legalidade vigente, e em tutela de mérito para a garantia da boa administração ou do mérito. Ambas são a criação do bloco de legalidade. São exemplos de entidades sujeitas ao poder de tutela de legalidade e de mérito as entidades que pertencem à administração indiretamente dependente do Estado e ainda as Universidades Públicas. São exemplos de entidades que apenas estão sujeitas a tutela de legalidade as autarquias locais e várias instituições particulares de interesse púbico.

A tutela como poder administrativo desdobra-se em múltiplas faculdades, nos termos da lei. Essas faculdades são essencialmente:

Tutela integrativa - faculdade de aprovar ou autorizar atos da entidade tutelada. A autorização corresponde a uma intervenção prévia e a aprovação corresponde a uma atuação subsequente.  No caso de falta de autorização, o ato que deveria ter sito autorizado carece de validade, por vicio de forma, consistente na omissão de condição prévia à sua prática. Por outro lado, a falta de aprovação, o ato carece de eficácia, visto que a aprovação é a condição de eficácia. A autorização e a aprovação não podem, em caso algum, modificar ou alterar o ato em questão.

Tutela inspetiva – faculdade de fiscalizar a organização, o funcionamento e a atuação da entidade tutelada, abarca não só a estrutura e os atos integrativos, mas também os atos externos dessa atividade, e constitui uma realidade normalmente integrante do conteúdo da tutela.

Tutela sancionatória – faculdade de aplicar sanções por ilegalidade ou demérito da entidade tutelada

Tutela revogatória – faculdade excecional, que consiste na suscetibilidade de revogar atos administrativos da entidade tutelada.

Tutela substitutiva – faculdade excecional, que se traduz na prática, pelo órgão tutelar, de atos em substituição da entidade tutelada, sendo esses atos tratados como se fossem da autoria da entidade tutelada.

 

Trabalho realizado por:

Mariana Leitão, nº56643

Truma B, Subturma 14

 

Bibliografia:

PAULO OTERO, «Manual de Direito Administrativo», vol. I, Almedina, Coimbra, 2015.

MARCELO REBELO DE SOUSA, «Lições de Direito Administrativo»

MRCELO REBELO DE SOUSA, ANDRÉ SALGADO DE MATOS tomo I, «Introdução e Princípios Fundamentais», 3.ª edição, Dom Quixote