A
descentralização em Portugal e a questão da municipalização da educação
1.
Brevíssimo enquadramento
1.1
No contexto do presente trabalho, visar-se-á versar relativamente à estruturante
temática da descentralização em Portugal, enveredando por explicitá-la no
contexto das suas mais diversificadas vertentes. Abordar-se-á com efeito, e no
seguimento do anteriormente afirmado, a questão da municipalização da educação,
que desempenha um fulcral papel no fenómeno da descentralização e
desconcentração de poderes.
2.
O conceito de descentralização nas suas mais diversificadas vertentes
2.1 «Fracionar ou
descentralizar o poder corresponde, forçosamente, a reduzir a soma absoluta de
poder, e o sistema de concorrência é o único capaz de reduzir ao mínimo, pela
descentralização, o poder exercido pelo homem sobre o homem.»[1]
Dever-se-á,
primeiramente, compreender que a descentralização culmina por se enquadrar num processo
de afirmação enquanto «critério de repartição de competências e atribuições
entre o Estado e entes distintos», sendo que acaba por, como que “desaguar” num
sistema de organização administrativa específico.
Não
obstante o supramencionado, conseguimos evidenciar a circunstância do conceito
de descentralização administrativa nos poder remeter para aceções múltiplas. Assim
sendo, tais aceções poderão deter diversificadas fisionomias organizatórias,
pelo que dever-se-ão elencar as situações de descentralização técnica, por
serviços ou funcional, de descentralização institucional, e de descentralização
territorial ou em sentido próprio.
A
descentralização técnica, que poderá ser igualmente intitulada de «devolução de
poderes», baseia-se numa fundamentação erigida sob uma égide «de eficácia e
funcionalidade da organização administrativa», traduzindo-se, com efeito na
criação de pessoas coletivas públicas distintas do Estado, designadas por «autarquias
institucionais» ou institutos públicos. Os últimos são, consequentemente, incumbidos
pela lei da prossecução de interesses públicos do Estado ou de outras pessoas coletivas
de população e território, pelo que ser-lhes-ão imputados os resultados da sua
própria atuação.
O
Professor José Casalta Nabais, envereda por explicitar-nos que a expressão
«descentralização em sentido técnico ou por serviços» se afigura desadequada no
que à identificação da realidade administrativa advinda do «expediente da
devolução de poderes ou de competências», concerne. Preconiza, ademais, o Professor
em causa, que «a descentralização administrativa implica sempre a existência de
uma coletividade administrativa autónoma, isto é, de uma coletividade humana
baseada numa solidariedade de interesses próprios (exclusivos), interesses cuja
definição e prossecução são, pois, suas atribuições naturais». Com efeito, o Professor
Casalta Nabais acredita ser mais sensato indagar pela utilização do conceito de
«desconcentração personalizada», no sentido de clarificar este fenómeno que se
encontra na origem da Administração Indireta do Estado.
Já
o Professor Afonso Queiró, defende que estaremos perante uma situação de descentralização
administrativa «quando uma parte, maior ou menor, da função administrativa é
autonomamente realizada, não pelo Estado, através dos seus órgãos
administrativos (ou seja, por tanto, pelo governo e pelos órgãos dele
dependentes), mas por outras pessoas coletivas públicas, através dos seus
órgãos, mediante o exercício de poderes próprios, ainda que sobre o controlo
dos órgãos do Estado mediante o exercício de poderes próprios, ainda que sobre
o controlo dos órgãos do Estado»[2].
2.2
O princípio da descentralização administrativa – um princípio constitucional em
matéria administrativa
Poder-se-á
afirmar, com efeito, que o princípio da descentralização democrática nos remete
para toda uma aproximação dos serviços das populações e com a participação dos
interessados, que se trata de linhas de força do programa constitucional de
organização e funcionamento da administração pública.
Em
conformidade com o artigo 267º da Constituição, apercebemo-nos de que a
Administração Pública deverá ser estruturada, no intuito de evitar a
burocratização, aproximando os serviços das populações, bem como assegurando a
participação dos interessados na sua gestão efetiva (n.º 1). No seguimento de
tal facto, deverá, pois, a lei, determinar formas de descentralização e de desconcentração
administrativa que se afigurem coerentes e apropriadas, não obstante a requerida
eficácia e unidade de ação e dos poderes de direção, superintendência e tutela
dos órgãos competentes (n.º 2).
O
artigo em análise, presenteia-nos com a existência de objetivos vários, sendo uns
primários (tais como a desburocratização), outros derivados (sendo exemplo
disto, a aproximação dos serviços das populações), existindo, naturalmente,
princípios normativos, que à organização concernem (os princípios da
descentralização e da desconcentração), bem como, ao procedimento
administrativo (o princípio da participação dos interessados).
Todavia,
acredita o Professor Vieira de Andrade, que dever-se-á delinear, através de um
consistente alicerce no artigo 267,º preceitos diversos dos supramencionados,
bem como o modelo de organização administrativa que a CRP estabelece, o qual o
legislador ordinário deverá respeitar e desenvolver.
A
doutrina, na figura de diversos autores, de entre os quais, o Professor Freitas
do Amaral, tem preconizado um modelo de «descentralização máxima». Em
contraposição com tal designação, surge o conceito de «equilíbrio eficiente» desenvolvido
pelo Professor Vieira de Andrade.
O
modelo de descentralização máxima constitui um modelo do tipo «regra-exceção», encarando
a descentralização e a desconcentração enquanto imperativos principais, e a
eficácia, a unidade de ação e os poderes do Governo como limites a esses
princípios. Em conformidade com tal modelo, os preceitos constitucionais, na
medida em que promovem a amizade entre a descentralização e a autonomia ao
princípio da subsidiariedade, implementariam a máxima descentralização, sendo o
limite um mínimo de eficácia e de unidade de ação administrativa. Assim sendo, considerar-se-iam
inconstitucionais os diplomas que retirassem atribuições às autarquias e as transferissem
para o Estado, dado implicarem uma centralização.
O
modelo de equilíbrio eficiente transmite-nos a ideia de que a organização
administrativa deveria ser definida, pelo legislador ordinário, no âmbito de toda
sintonia equilibrada entre os dois princípios constitucionais da descentração,
e da unidade de ação (na prossecução do interesse público. )
3.
A distinção entre desconcentração e descentralização
3.1
Poder-se-á afirmar que, no contexto da Administração Direta, um cenário diverso
daquele da Administração Indireta, em matéria de órgãos e serviços, é-nos
apresentado.
Em
contraposição com a Administração indireta, deverá dizer-se que a Administração
Direta é constituída por um conjunto de órgãos e serviços, integrados na pessoa
coletiva pública Estado que prosseguem e realizam interesses deste,
encontrando-se «sujeitos à direção e fiscalização de um poder situado no
Governo». Segundo o ensinamento do Professor Rogério Soares, trata-se de uma
«estrutura fortemente hierarquizada», designada por «Administração
centralizada», cujos resultados da sua atuação jurídica e material ao Estado serão imputados. É neste sentido que comumente se fala de concentração e
de desconcentração administrativa, enquanto sistemas de organização
administrativa que respeitam à «repartição de competências entre órgãos da
mesma pessoa coletiva pública».
A
preponderante fissura existente entre os dois sistemas de organização
administrativa, que acabámos de mencionar e os sistemas de centralização e de
descentralização administrativa, remete-nos para o facto de os primeiros aludirem
à organização no contexto de uma só pessoa coletiva pública, e os segundos, por
seu turno, implicarem a existência de sujeitos públicos distintos.
Por
conseguinte, encontrar-nos-emos perante um sistema concentrado, na medida em
que a competência decisória esteja na esfera dos órgãos superiores da
hierarquia, cabendo, com efeito aos órgãos inferiores tarefas de maior simplicidade,
como são exemplo disto, a preparação e a execução das decisões. Ao invés do
explicitado há instantes, surge, pois, um sistema desconcentrado, alicerçando-se
no seio do facto de que estes mesmos órgãos situados em degraus menos elevados
de hierarquia detêm poder decisório.
4.
A controversa problemática da “municipalização” da educação
4.1
Na contemporaneidade, deparamo-nos com a problemática da municipalização da
educação, que tem suscitado controvérsia, nomeadamente no contexto de Entidades
Sindicais, tais como a FENPROF, relativamente à qual versaremos tardiamente.
O
processo da municipalização da educação desempenha um fulcral papel no domínio
do fenómeno da descentralização e desconcentração de poderes. Há, deste modo,
que compreender e identificar os meios através dos quais a municipalização da
Educação é operacionalizada pela autarquia local, bem como os recursos que acarreta.
4.2
Enquadramento legal das autarquias locais
Dever-se-á
afirmar que autonomia das autarquias locais e o princípio da descentralização
administrativa não poderão excluir a tutela administrativa à qual uma
autarquias local se encontra submetida, e cujo exercício é regulado por lei,
estando a mesma alicerçada, numa tutela de legalidade. Tal facto, encontra
razão de ser, na medida em que engloba estritamente a «verificação do
cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos» (artigo 242º/1 - CRP).
As freguesias e os municípios constituem categorias de autarquias locais comuns ao continente e às regiões autónomas dos Açores e Madeira, permitindo a CRP que o legislador ordinário possa criar, nas grandes áreas urbanas e nas ilhas, «outras formas de organização territorial autárquica» (artigo 236º- CRP).
Poder-se-á afirmar que as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como competência dos seus
órgãos se encontram nos termos da lei definidas (artigo 237º/1-CRP), sendo que a CRP estabelece
que tal organização «compreende uma assembleia eleita dotada de poderes
deliberativos e um órgão executivo colegial perante ela responsável» (artigo
239º- CRP).
Entraria
em vigor, a 30 de setembro de 2013 a Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, que implementaria
um novo regime jurídico para as autarquias locais, o estatuto das entidades
intermunicipais, o regime jurídico da transferência de competências do Estado
para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e o regime
jurídico do associativismo autárquico. Antes da supramencionada lei, tal regime
jurídico estava, com efeito, consignado na Lei n.º 169/99, de 19 de setembro, respeitante
ao quadro de competências, bem como ao regime jurídico de funcionamento, dos
órgãos dos municípios e das freguesias.
4.3
O entendimento da FENPROF
Esta
mesma entidade sindical, que visa defender os interesses da população docente e
não docente no setor da educação, afirma que decorre da lei que, até 31 de
março de 2022, se tornará obrigatória a aceitação, pelos municípios, de
competências na área da Educação. A FENPROF manifesta diversas objeções contra
tal transferência de competências, na medida em que considera que os termos em
que a lei prevê a descentralização da educação não asseguram este mesmo intuito.
Ademais,
acrescenta a FENPROF «Na verdade, são em maior número as competências retiradas
às escolas do que ao poder central, que não abdica de nenhum dos seus
centralizados poderes. Acresce que as responsabilidades acometidas aos
municípios não estão acompanhadas do adequado envelope financeiro, para usar
uma expressão que tem sido recorrente em todo este processo. Refere o
Decreto-Lei n.º 56/2020, de 12 de agosto, que a prorrogação, para 31 de março
de 2022, do prazo de obrigatoriedade da aceitação das competências se deve ao
facto de se estar perante um processo de grande complexidade. Complexo e pouco
consensual entre os autarcas, diga-se, como confirma o facto de, dos 278
municípios do continente, 60% não ter aderido a este processo. Num momento em
que teve lugar a dissolução da Assembleia da República, foram marcadas eleições
legislativas para dentro de mês e meio e tudo indica que não haverá Orçamento
do Estado antes de junho ou julho, aconselha o princípio da prevenção que sejam
tomadas medidas para que a entrada compulsiva neste processo não se transforme
numa aventura de fim imprevisível»[3].
Preconiza
a entidade em questão que dever-se-á apelar a um adiamento do prazo legalmente
estabelecido para a aceitação obrigatória das competências a transferir, devendo
tal adiamento ser aproveitado no sentido da promoção de um vasto debate social
e político relativo à descentralização em Educação para, então, eventualmente,
avançar com esse processo.
Bibliografia
AMARAL, Diogo Freitas
do, Curso de Direito Administrativo, volume I, 4º Edição, Coimbra, Almedina,
2015.
ANDRADE, José Carlos
Vieira de, Lições de Direito Administrativo, 4ª edição, Coimbra, Imprensa
da Universidade de Coimbra, 2015.
MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui, Constituição
da República Portuguesa Anotada, 2ª edição revista, Lisboa, Universidade
Católica Editora, 2017.
MORAIS, Carlos Blanco de, Curso de Direito Constitucional, Tomo I, Coimbra, Coimbra Editora, 2008.
Ana
Faria Oliveira, subturma 14
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