A hierarquia administrativa: o subalterno deve cumprir ordens ilegais?

 A hierarquia administrativa : o subalterno deve cumprir ordens ilegais?

  A hierarquia administrativa diz respeito à organização escalei dos orgãos e agentes administrativos pertencentes à mesma pessoa coletiva coletiva ou departamento, em que cada unidade de atribuições irá dirigir o modo de atuação dos seus subalternos e deverá obediência aos seus superiores. Explicando o professor Freitas do Amaral esta disposição como um “modelo de organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições comuns, ligados por u vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direção e impõe ao subalterno o dever de obediência”. 

  Existe então uma diferença entre hierarquia interna, a dos agentes administrativos, e hierarquia interna, relativa aos órgãos administrativos. A hierarquia interna diz respeito a um modelo de organização da Administração que tem por esfera o serviço público, ou seja, a existência de serviços que direcionam orgãos no funcionamento administrativo, estando em causa o desenvolvimento continuado das tarefas. Diferentemente, a hierarquia externa ou relativa aos órgãos diz respeito às pessoas coletivas públicas. É a distribuição de competências entre os respeitos orgãos da mesma pessoa coletiva, em que os subalternos são também com competência externa e se espelham na área de outros sujeitos de direito. 

  Outro conceito bastante importante é o relação hierárquica, relativo ao “vínculo jurídico típico de supremacia e subordinação”, que é instituído entre o superior hierárquico e o seu subalterno, sendo que o superior hierárquico tem acima de tudo o poder de direção e o subalterno tem principalmente o dever de obediência e é preciso que estes dois ou mais agentes ajam para a prossecução de garantias comuns. 

  Vários autores defendem a existência de vários poderes jurídicos do superior hierárquico, como o poder de direção, que equivale à capacidade de dar ordens ao subalternos, o pode de supervisão, relacionado com a capacidade de confirmar, revogar, alterar ou substituir os atos do subalterno, e o poder disciplinar, que se realiza através da aplicação de sanções disciplinares. Para além de outros poderes, como o de substituição, de decisão de recursos hierárquicos e o de decisão de conflitos de competência entre os subalternos. 

  O subalterno deve reger-se essencialmente pelo dever de obediência, que se traduz no dever de  adotar e cumprir as ordens do seu superior hierárquico alusivas a matéria de serviço e que analisam a forma legal. Outros deveres são também, a imparcialidade , isenção, lealdade, sigilo , entre outros. 

  Com tudo isto, ergue-se então uma grande indagação, que era bastante controvérsia e até divergência doutrinária. Será que deverá o subalterno obedecer a ordens ilícitas do superior hierárquico? Na base o que se coloca aqui em causa é perceber o que deverá prevalecer, se a hierarquia administrativa, se a lei. 

  Um dos aspetos a ter em conta para esta problemática, é a de que o subalterno é responsabilizado pelas suas decisões e, a lei conceder competência para analisar a legalidade de todas as ações hierárquicas. Outro aspeto a ter em conta, é o de actualmente vigorar o principio do Estado de Direito Democrático, segundo o qual a Administração Pública está sujeita à lei, que consta no artigo 266/2 da Constituição da República Portuguesa, possibilitando excepções ao princípio da legalidade. 

  Temos então por um lado a Corrente Hierárquica, seguida pelo professor Marcello Caetano. Nesta corrente defende-se que não é da competência do subalternos analisar ou indagar a legalidade das ordens do superior hierárquico, havendo assim , sempre a existência de um dever de obediência do subalterno às ordens do seu superior. O máximo que aqui se pode aceitar, é a situação em que o subalterno questione a ordem que lhe é concedida, pelo que, se o seu superior a ratificar, o subalterno terá então de a acatar. 

  Por outro lado, temos então a Corrente Legalista, que é seguida por João Tello de Magalhães Collaço. Nesta corrente, são então aceites exceções a este dever de obediência do subalternos, que está presente no artigo 271/2 e 3 da nossa Constituição. O professor Freitas do Amaral rege-se também por esta corrente, tendo porém uma ótica mais moderada. Nesta corrente adota-se a posição de que a lei está acima do superior ,e, caso  seja posta em causa algum alto ilícito, não existe uma obrigatoriedade à obediência. Numa visão mais restrita, o subalterno não tem o dever de seguir a ordem caso esta implique a prática de uma ato criminoso, que podemos retirar do artigo 271/3 da Constituição ou ordens que tenham por base um ato que seja nulo, que consta do artigo 134/1 do Código de Procedimento Administrativo. 

  A corrente hierárquica teve a sua força durante a vigência da Constituição de 1933. Porém, com a Constituição de 1976 esta corrente perdeu a sua força e foi substituída pela corrente legalista, devido ao que se pode concluir dos artigos 271/2 e 3 da Constituição. Vindo também o Professor Freitas do Amaral a reforçar a exceção permitida ao princípio da legalidade com base no artigo 266/2 da Constituição do nosso país, argumentando assim que a exceção é então validade pela Constituição. A opinião do professor Vasco Pereira da Silva, é a de que se perfaz o dever de obediência sempre que sejam postos em causa os direitos fundamentais ou a própria dignidade da pessoa humana, que consta do artigo 133 alínea d do Código de Procedimento Administrativo. 

  Em síntese, existem duas visões principais sobre esta problemática, sendo estas a Corrente Hierárquica e a Corrente Legalista. 

Bibliografia: 

CAETANO, MARCELLO, Estudos de Direito Administrativo, Edições Ática

DO AMARAL, DIOGO FREITAS, Manual de Direito Administrativo, Volume I, Almedina

Margarida Lopes, subturma 14