A
Desconcentração Administrativa
O princípio da desconcentração, tal como o
princípio da descentralização consagra um traço essencial do regime
administrativo português. Enquanto que a descentralização se traduz na
repartição de poderes ou atribuições a nível intersubjetivo, envolvendo várias
entidades, a desconcentração, por seu turno, é sempre um fenómeno orgânico.
Assim, a desconcentração traduz o
descongestionamento ou a repartição de competência entre vários órgãos,
normalmente pertencentes a uma mesma pessoa coletiva, sem prejuízo de também se
poder traduzir num fenómeno intersubjetivo. Por outro lado, existe também o
fenómeno de concentração, que centra no superior hierárquico mais elevado,
todas as competências de decisão de uma pessoa coletiva integrada na
Administração Pública.
A descentralização e a desconcentração não
se confundem, são duas realidades distintas, mas apesar das suas diferenças em
termos de aplicabilidade no Direito Administrativo, podemos relacionar estes
conceitos em diversos cenários. Com efeito, pode haver centralização com
concentração, ou seja, neste cenário, imaginemos uma só pessoa coletiva na
Administração Pública (o Estado), sendo que o Governo detém todas as
competências de decisão. Pode também haver centralização com desconcentração,
caso em que o Estado observa uma repartição interna de competências decisórias.
Também é possível o cenário de descentralização com concentração, em que
observamos vários entes administrativos possuindo apenas um centro de decisão
em cada um deles. Podemos ter ainda a descentralização com desconcentração, caso
em que observamos vários entes administrativos, cada um deles com repartição de
competências entre superior hierárquico e o subalterno.
Analisemos agora o Princípio da
desconcentração, que é o objeto principal deste trabalho. Ora, este princípio
encontra-se previsto no artigo 267º, nº2 CRP.
A
desconcentração administrativa exige, por um lado, que as competências para a
prossecução das atribuições de uma pessoa coletiva sejam repartidas por
diversos órgãos. Por outro lado, impede que se restrinja a um único órgão as
competências decisórias para a prossecução das atribuições da pessoa coletiva
em que está integrado, impedindo assim a concentração.
A Constituição da República Portuguesa
regula expressamente nos artigos 199.º, alínea d) e 271.º nº2 e nº 3, a
hierarquia administrativa como forma de desconcentração, assim como a delegação
de poderes, nos termos do artigo 111.º nº2.
Por
força do princípio da imodificabilidade e da intransmissibilidade da
competência constitucional, a desconcentração administrativa só pode começar
quando terminam os poderes resultantes da Constituição.
Por vezes o legislador recorre ao
princípio da desconcentração em excesso, multiplicando órgãos com competências
sobrepostas. O principal problema da desconcentração administrativa é o reflexo
das conhecidas restrições na prática da Administração Pública, que se traduzem
sobretudo na utilização da permissão legal da delegação de poderes, que se
encontra bastante limitada. Isto levou a que o legislador assumisse a prática
de o incentivar, conforme dispõe o artigo 27.º do Decreto Lei nº135/99, 22 de
abril.
A lei impõe certos limites à
desconcentração, alguns são comuns a toda a atividade administrativa, outros
visam garantir a unidade da ação administrativa. A Constituição preocupou-se em
limitar a desconcentração ao poder de direção, enquanto expressão do princípio
da Unidade da Ação administrativa (artigo 267.º, nº2).
Os
limites específicos podem ser considerados na conjugação da desconcentração com
a existência de relação hierárquica e a previsão da delegação de poderes. Todas
as disposições constitucionais que se referem a diversos órgãos da mesma pessoa
coletiva, pressupõem a desconcentração administrativa.
A desconcentração pode ser classificada atendendo a todos os critérios de repartição de competência orgânica. As duas classificações mais significativas são: desconcentração absoluta ou em órgão de competência independente e desconcentração relativa, ou em órgão com competência dependente.
Numa primeira modalidade, a desconcentração pode ser horizontal e vertical, conforme coloque ou não um órgão em supremacia sobre os demais. Na Administração publica a forma de desconcentração, em regra, é a hierarquia, que é uma modalidade de desconcentração vertical, conforme o artigo 199.º, alínea d) e o artigo 271.º nº2 e nº 3 CRP.
Existem também formas de desconcentração
horizontal, como as que decorrem da existência de órgãos administrativos
independentes e das relações interorgânicas de coadjuvação ou de coordenação.
Recorrendo ao critério da relação entre os
órgãos envolvidos, a desconcentração pode ser absoluta, quando ocorre em órgão
independente, ou relativa, quando ocorre em órgão com competência dependente,
quando haja submissão a poderes de intervenção de outro órgão ou de outros
órgãos. A desconcentração relativa comporta vários graus, consoante a
competência dependente seja comum ou própria e, dentro desta última, separada,
reservada e exclusiva.
Atendendo ao critério da sua criação, a
desconcentração pode ainda ser originária, quando decorre de forma imediata de
lei, como por exemplo a criação legal de órgãos, a criação ou transferência
legal de competências e a delegação tácita. Por oposição a esta, a
desconcentração é derivada, quando decorre de um ato de administração por ela
habilitado.
Importa referir uma nota quanto a este último
tipo de classificação, os casos de delegação intersubjetiva, traduzem-se numa
modalidade de descentralização, enquanto que a delegação de poderes se traduz,
em princípio, numa modalidade de desconcentração derivada. Pode haver,
excecionalmente, delegação de poderes de um órgão de certa pessoa coletiva em
órgão ou agente de outra pessoa coletiva.
Trabalho realizado por:
Mariana Leitão, nº56643
Truma B, Subturma 14
Bibliografia:
PAULO
OTERO, «Manual de Direito Administrativo», vol. I, Almedina, Coimbra, 2015.
MARCELO
REBELO DE SOUSA, «Lições de Direito Administrativo»
MRCELO
REBELO DE SOUSA, ANDRÉ SALGADO DE MATOS tomo I, «Introdução e Princípios Fundamentais»,
3.ª edição, Dom Quixote
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