A organização administrativa portuguesa - direta, indireta e autónoma

 

Introdução

A Administração Pública – sistema de órgãos, serviços, agentes do Estado, entre outros sujeitos, que desempenham a sua atividade com o objetivo de satisfazer o interesse geral e as necessidades coletivas - divide-se em administração direta e indireta.

1. Administração Direta e Indireta

A administração direta reporta para a atividade exercida pelos serviços integrados na pessoa coletiva do Estado, sendo, ainda, central ou periférica consoante o âmbito de jurisdição dos centros decisivos: central, caso os órgãos e serviços exerçam competência a nível nacional, e periférica, cujos órgãos e serviços dispõem de competência circunscrita a uma determinada área territorial, sob a direção dos órgãos centrais, uma vez que todos pertencem à administração direta do Estado. A administração periférica pode ter uma vertente externa, referindo-se, por exemplo, às embaixadas e consulados, que exercem a sua competência a partir do estrangeiro, e a interna ou local. Esta última assenta, essencialmente, sobre três elementos: a divisão do território – definição da circunscrição em que será exercida a competência de cada órgão e serviço; os órgãos locais do Estado – estabelecimento dos centros de decisão dispersos pelo território nacional, que tomam decisões em nome do Estado; e os serviços locais do Estado, que ficam “encarregados de preparar e executar as decisões dos diferentes órgãos locais do Estado”.

No entanto, nem toda a atividade concretizadora dos fins do Estado provém de entidades integrantes da pessoa coletiva Estado; há outras entidades que desempenham a sua competência tendo por objetivo os mesmos fins, mas, por pertencerem a outras pessoas coletivas, integram a administração indireta do Estado, pela diversidade e quantidade de tarefas necessárias para a concretização de todos os fins do Estado.

A administração indireta pode constituir-se sob forma privada e sob forma pública (encontram-se, aqui, as empresas e institutos públicos).

Através do direito privado, é possível criar entidades privadas de iniciativa particular, mas que visam a prossecução do interesse público, levando a que fiquem sujeitas a um regime, em parte, definido pelo Direito Administrativo.

Sob a forma pública, são criadas entidades públicas com personalidade jurídica, por isso, instituem-se como pessoas coletivas distintas da pessoa coletiva Estado e possuem autonomia administrativa (ou administrativa e financeira) que, de igual forma às de direito privado prosseguem os interesses do Estado, na dependência do mesmo, de maior ou menor grau, uma vez que o nível de autonomia é muito variável.

Incorporados na administração indireta do Estado com regulação do direito público, destacam-se, fundamentalmente, dois tipos de organismos: empresas públicas e institutos públicos.

De uma forma relativamente sucinta, uma vez que não é este o tema central que aqui se pretende desenvolver com maior relevo, os institutos públicos, na ótica do Professor Freitas do Amaral, são pessoas coletivas institucionais, que desempenham determinadas funções administrativas de caráter não empresarial e ainda se subdividem em: fundações públicas, serviços especializados e estabelecimentos públicos, consoante a sua natureza jurídica. O seu regime geral, que define o seu modo de criação, matéria de atividade, elenco e organização dos órgãos, por exemplo, está consagrado na Lei-Quadro dos Institutos Públicos (Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro).

A nível das empresas públicas, cujo regime se encontra no Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro, faz-se a distinção entre as empresas públicas sob forma pública – com direção e capitais públicos – e sob a forma privada – caracterizadas por uma substancial influência do Estado ou de outras entidades à qual se subordinam, normalmente por uma presença maioritária e, por isso, dominante, nos órgãos da administração ou da fiscalização. As empresas públicas definem-se, segundo o mesmo autor, por organizações económicas de fim lucrativo, criadas e controladas por entidades jurídicas públicas.

2. Administração Autónoma

Já tendo sintetizado e esquematizado o ramo de formas de administração do Estado, – direta/indireta; central /periférica; sob forma pública/sob forma privada – que, através de diversos meios, prosseguem um fim em comum: os interesses comuns e fins do Estado, resta fazer referência ao último modelo de execução de atividade da Administração Pública: a administração pública autónoma. Por definição, este tipo de administração integra pessoas coletivas distintas da pessoa coletiva Estado, que prosseguem, não o interesse público em geral e os fins do Estado, mas sim interesses públicos próprios das pessoas que as constituem, mais propriamente do substrato populacional ou associativo das entidades. Por terem autonomia própria, estas entidades não estão sujeitas a ordens, instruções, diretivas ou recomendações do Governo: os seus órgãos têm independência para orientar as atividades da pessoa coletiva em que se inserem e para prosseguir os seus fins específicos. Contudo, de acordo com o artigo 199º alínea d) da CRP, o Governo exerce um só poder sobre a administração autónoma: o poder de tutela, conjugando este artigo com as disposições dos artigos 229º - referente à cooperação entre os órgãos de soberania do Estado e os órgãos regionais das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira – e 242º - que estabelece a tutela administrativa sob os órgãos das autarquias locais.

À Administração Autónoma pertencem: associações públicas – de caráter associativo - autarquias locais e as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira – estas últimas de caráter populacional e territorial.

2.1 Regiões Autónomas

As regiões autónomas integram a administração autónoma pela sua autonomia político-administrativa, cujos fundamentos se inserem no artigo 225º/1 (por motivos geográficos, económicos, sociais, culturais…). Assim, as regiões autónomas são pessoas coletivas de direito público, com órgãos de governo próprios e democráticos, cujas competências políticas, legislativas e administrativas visam a prossecução dos interesses específicos de cada região. Pelo facto de a autonomia administrativa provir do fenómeno de descentralização política, esta só é concedida pelo facto de as regiões estarem autonomizadas politicamente, sendo, por isso, uma matéria de maior interesse e relevo para o Direito Constitucional do que para o Direito Administrativo, pelo facto de a sua autonomia administrativa não ser o único ou mais importante aspeto que as distingue das outras pessoas coletivas de direito público da Administração Autónoma.

2.2 Associações Públicas

No que toca às associações públicas, que fazem parte da administração autónoma não territorial, e têm personalidade jurídicas. O Professor Doutor João Caupers define-as como sendo “pessoas coletivas públicas do tipo associativo criadas por grupos de cidadãos com interesses públicos próprios específicos, com a finalidade de prosseguir estes” e dá o exemplo do tipo mais conhecido – as ordens profissionais. Não existe um regime jurídico geral; não obstante, o artigo 267º/4 da CRP define traços essenciais que deverão ser tidos em conta aquando da criação de cada regime, que visam assegurar a democraticidade das associações. Ademais, temos ainda consórcios administrativos: reúnem as entidades públicas que as instituíram, na prossecução de interesses públicos comuns – como exemplo, as novas comunidades intermunicipais. Sem personalidade jurídica, mas ainda parte da administração autónoma de tipo não territorial, temos, por último, entidades de natureza associativa e fundacional. Repartem-se em: instituições particulares de solidariedade social (em forma de associação ou fundação, no âmbito de solidariedade social – artigo 63º/5 da CRP); entidades autorreguladoras (pessoas coletivas privadas de natureza societária ou associativa com, essencialmente, funções de regulação das atividades que os seus membros desenvolvem, como é o caso das federações desportivas)

2.3 Autarquias Locais

Resta, então, explorar a última modalidade de entidades pertencentes à administração autónoma: as autarquias locais, definidas pelo Professor João Caupers como “pessoas coletivas públicas de base territorial correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do território nacional, que asseguram a prossecução de interesses comuns resultantes da proximidade geográfica, mediante a atividade de órgãos próprios representativos das populações”. Fundamenta-se a sua existência pelo princípio da autonomia local, mediante o disposto no artigo 6º/1 CRP, que visa a criação de entidades que regulamentem e façam a gestão dos interesses das suas populações envolventes – as autarquias. As autarquias locais, por regulamentarem e gerirem, nos termos, da lei, uma parte importante dos assuntos públicos, remete-nos para o princípio da subsidiariedade, consagrado, também, no artigo 6º/1 da CRP e ainda no artigo 4º/3 da “Carta Europeia da Autonomia Local”, que defende a prossecução dos interesses da população pelas entidades mais próximas das mesmas – “tudo quanto puder ser eficazmente decidido e executado ao nível autárquico não deve ser atribuído ao Estado e aos seus agentes.”

O seu regime jurídico está relativamente disperso, sendo que podemos encontrar normas que lhe são aplicáveis em várias fontes, como, por exemplo:

 

1. Nos artigos 235º e seguintes da CRP;
2. Lei n.º 169/99, de 18 de setembro – Determinação do conjunto de competências e do regime jurídico dos órgãos dos municípios e das freguesias;
3. Lei n.º 27/96, de 1 de agosto – Determinação do regime da tutela que recai sobre as autarquias, incluindo o respetivo regime sancionatório
4. Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro – Estabelece o regime jurídico das autarquias locais, aprova o estatuto das entidades intermunicipais, estabelece o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e aprova o regime jurídico do associativismo autárquico.”, de acordo com sumário consultado no Diário da República Eletrónico, concluindo-se que o seu regime é relativamente denso e disperso.

Há três tipos de autarquias locais reconhecidos pela Constituição. São estes as freguesias, os municípios e as regiões administrativas. As regiões administrativas, apesar de terem uma lei-quadro e uma lei de criação publicadas, nunca foram instituídas, devido ao desfavorável resultado do referendo realizado em 1998. Para colmatar esta situação, em 2003 foram publicadas leis para concretizar a descentralização, dando origem aos municípios – mais amplos e com outra dinâmica política, social e económica. O município integra freguesias – autarquias locais de expressão territorial mais reduzida. Sofreram, nesta altura, algumas alterações, entre elas: separação das atribuições das freguesias e municípios, que antes eram referidos em conjunto; aumento das competências do presidente da câmara municipal; previsão expressa da possibilidade da delegação de poderes da câmara municipal na junta de freguesia, e desta no seu presidente.~

3. Princípios

De acordo com o Professor Freitas do Amaral, a partir do artigo 267º/1 e 2, podemos retirar cinco princípios constitucionais acerca da organização administrativa, enunciando, assim o princípio: da desburocratização, da aproximação dos serviços às populações, da participação dos interessados na gestão da Administração Pública, da descentralização e da desconcentração. O legislador deve executar diretrizes constitucionais que emanem esses princípios. Contudo, o Professor é de opinião que isto não se tem verificado no nosso regime político: não há efetiva concretização destes princípios e esta inconstitucionalidade por omissão não tem sido alvo de preocupação e atenção por parte dos órgãos de fiscalização.

Conclusão

Posto isto, conclui-se que todas as formas de organização administrativa no nosso sistema e, em especial, a administração autónoma, visam aumentar a eficácia da atividade administrativa, melhorando a distribuição de atribuições e competências, sendo estas conferidas à entidade com maior capacidade para a matéria, mais não seja, por exemplo, no caso das autarquias locais, pela proximidade às populações cujo interesse visa ser prosseguido.

 

 

Bibliografia:

D. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 3ª edição, Almedina, pp. 319 ss.

J. CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, 10ª edição, Âncora, pp. 140 ss.

            Joana Silva de Campos, nº 64648