I. Breve contextualização
Em 2011, o Governo de coligação PSD-CDS
exonerou os Governadores Civis e não nomeou outros em sua substituição.
Contornando a impossibilidade de extinção legal da instituição Governador
Civil, atendendo à sua consagração constitucional no número 3 do artigo 291º da
Constituição da República Portuguesa, o XIX Governo constitucional optou por
não nomear personalidades para o seu cargo, que ficou, assim, vago nos 18
distritos do país, embora não tenha sido formalmente extinto.
Pela primeira vez na história da Administração Pública
portuguesa, o Governo não se faz representar na circunscrição administrativa
distrital, o que não significa que outros Governos não possam optar por
recuperar a figura do Governador Civil (pelo menos até futura revisão
constitucional).
Pergunta-se, então, quem exerceu as competências
tradicionalmente atribuídas aos Governadores Civis. Em bom rigor, ao contrário
do que se poderia pensar, a ausência de nomeação dos Governadores Civis não se
traduziu (na maior parte dos casos) na transferência das respetivas
competências para a esfera autárquica, como aconselhariam os princípios da descentralização
(tutelado pelos artigos 6º, número 1, e 267º, número 2 da Constituição) e da
subsidiariedade (consagrado no artigo 6º, número 1 da Constituição). Ao invés,
a maior parte das competências dos Governadores Civis foi objeto de
centralização, ou seja, passaram a ser exercidas pelo Ministro da Administração
Interna ou, em alternativa, foram repartidas por serviços desconcentrados do
Estado já existentes através do Decreto-Lei n.º 114/2011, de 30 de novembro.
Cumpre, igualmente, avaliar se a não nomeação de
Governadores Civis, seguida da transferência das suas competências para outros
órgãos, é constitucionalmente admissível, à luz do que estabelece o já referido
artigo 291º, número 3, da Constituição da República Portuguesa. O Prof. Diogo
Freitas do Amaral considera que não, uma vez que, ao cometer a este órgão a
tarefa de representar o Governo no distrito e de aí exercer os poderes de
tutela, a Lei Fundamental não pode aceitar a extinção de facto dos Governadores
Civis, ou seja, o Governo tem a obrigação constitucional de nomear os
Governadores Civis e de não lhes sonegar, pelo menos, as competências que a
Constituição expressamente lhes atribui[1].
II. O quer era o cargo de
Governador Civil?
De um ponto de vista jurídico, o
Governador Civil era o principal órgão da administração local do Estado,
livremente nomeado e exonerado pelo Governo, em Conselho de Ministros, sob
proposta do Ministro da Administração Interna, de quem dependia hierárquica e
organicamente. Neste âmbito, o Governador Civil era o magistrado administrativo
que representava o Governo na circunscrição distrital.
A figura dos magistrados administrativos do tipo
Governador Civil teve as suas origens na França, de onde foi, posteriormente,
exportada para outros países. Da figura do Préfet francês, surgiram os
cargos de Prefetto (Itália), Gobernador Civil (Espanha) e
Governador Civil (Portugal).
Em Portugal, à semelhança do que acontece em Espanha, o
Governador Civil manteve-se sempre apenas como um órgão político de
representação local do Estado, nunca chegando a evoluir para um órgão
administrativo de coordenação de todas as administrações locais do Estado, ao
contrário do que sucedeu em França.
Os Governadores Civis eram sempre recrutados livremente
pelo Governo entre as pessoas da sua confiança política imediata (em regra,
dirigentes locais do partido ou coligação no poder). Ou seja, o Governador
Civil não era um administrador profissional, mas sim um agente político do
Governo e, por este motivo, não tinha os direitos de um funcionário público,
nem qualquer garantia de carreira, e não dispunha senão de diminutos serviços
de apoio para o coadjuvar
Relativamente às funções do Governador Civil, a
Constituição faz referência a este ponto no seu artigo 291º, número 3,
declarando que “compete ao Governador Civil, assistido por um conselho,
representar o Governo e exercer os poderes de tutela na área do distrito”. Não
restam dúvidas, portanto, que nas funções do Governador Civil cabiam, pelo
menos, a representação do Governo e o exercício de poderes de tutela
administrativa. De acordo com o antigo Decreto-Lei n.º 252/92, as principais
funções do Governador Civil eram, em síntese, a representação do Governo, a
tutela administrativa e a defesa da ordem pública.
Note-se que o Governador Civil não era o superior
hierárquico, nem sequer o coordenador, dos demais órgãos e serviços locais do
Estado que os diferentes ministérios tinham a funcionar no distrito. No
entanto, é certo que o Governador Civil podia fazer-se corresponder com todos
os Ministros, dava posse a certos funcionários públicos, mesmo de outros
ministérios, desde que a lei o permitisse, e podia ser encarregado de
inspecionar e fiscalizar qualquer serviço público dependente do Governo, seja
qual fosse o Ministério em que o serviço estivesse integrado. Mas tudo isto não
passava de um tímido esboço de projeção da função do Governador Civil para fora
dos acanhados limites em que o nosso Direito o mantinha acantonado.
III. Problematização da
abolição do cargo de Governador Civil
Como já foi mencionado supra, foi
em 2011 que o Governo de Pedro Passos Coelho exonerou os Governadores Civis,
órgão consagrado até aos dias presentes na Constituição da República
Portuguesa. Esta problemática revela-se um tanto quanto curiosa em vários
pontos, até porque, até hoje, o Tribunal Constitucional ainda não se pronunciou
sobre o assunto, numa questão que levanta algumas dúvidas relativamente à sua
constitucionalidade.
No contexto jurídico-constitucional a questão basilar que
importa colocar é a de que, quer os diversos diplomas, e atos normativos, que
se debruçam sobre a decisão de extinção dos Governos Civis, quer os pareceres
sobre a Proposta de Lei 14/XII (que transfere competências dos Governos Civis e
dos governadores civis para outras entidades da Administração Pública em
matérias de reserva de competência legislativa da Assembleia da República),
quer a doutrina referente às disposições constitucionais sobre o assunto, quer
as posições de deputados e responsáveis pela tutela dos Governos Civis, à data
da discussão da referida Proposta de Lei, refletem e manifestam,
indubitavelmente, a desconformidade da decisão de “extinção” dos Governos Civis
com a Constituição da República Portuguesa, colocando sérias reservas, e
suscitando dúvidas, seja pela palavra expressa, seja pelo silêncio, seja,
ainda, pela promessa ou intenção de revisão constitucional com esse desiderato,
pretendendo o XIX Governo Constitucional salvaguardar a constitucionalidade da
medida com a posição cautelar expressa através da não nomeação dos Governadores
Civis, a que, conclusivamente, corresponde, apenas, à extinção material dos
Governos Civis.
Relativamente
à questão das competências próprias dos Governadores Civis, de natureza
politico-constitucional, designadamente, de representação do Governo no distrito
e poderes de tutela na área do mesmo, surge a questão face à norma revogatória
contida no artigo 39º, alínea b), do Decreto- Lei n.º 114/2011, de 30 de novembro,
que revoga o Decreto-Lei n.º 252/92, de 19 de novembro, que consagra o Estatuto
do Governador Civil, e, consequentemente, revoga as normas contidas nos artigos
4º-A a 4º-F, as mesmas não foram objeto de qualquer transferência para outras
entidades, mas, pura e simplesmente, eliminadas, mas apenas no ordenamento
jurídico infraconstitucional, mas já não no Constitucional, consubstanciando,
neste particular ponto, uma inversão/subversão da hierarquia normativa, e mais
além, uma violação da Lei Fundamental a que o legislador ordinário não estava
autorizado. Poder-se-á, portanto, dizer que a extinção ocorreu em termos
materiais, o que se traduziu no encerramento do órgão, mas já não ao nível
formal, ou seja, jurídico-constitucional, já que, a extinção dos Governos Civis
depende da criação, em concreto, das regiões administrativas, nos termos do
artigo 291º, número 1, da Constituição da República Portuguesa.
IV. Considerações finais
Para finalizar a presente exposição, cumpre frisar que, a
abolição do cargo de Governador Civil levanta ainda muitas questões, que, apesar
de tudo, permanecem num vácuo desprovido de qualquer deliberação acerca da
questão. Existem várias fontes que se debruçam sobre aquilo que eram os
Governadores Civis e sobre as suas diversas funções e poderes, mas muito poucas
fontes que se designam a problematizar a questão que recai sobre extinção deste
órgão.
As várias questões prendem-se ainda por uma simples
interrogação: Seriam os Governadores Civis realmente cruciais no âmbito da
organização administrativa do Estado? Apesar da desconformidade constitucional
relativa à extinção dos Governadores Civis, a verdade é que, na prática, o
impacto no seio da Administração Pública não foi muito notável, até porque, as
competências e atribuições dos Governadores Civis já há algum tempo que vinham
a ser alvo de um decréscimo. Pode-se considerar apenas que a forma como a
“extinção” foi feita é que não foi a mais correta à luz daquilo que dispõe a
Constituição da República Portuguesa.
Será, no entanto, de esperar que, em revisão
constitucional futura, o artigo 291º da CRP seja alvo de uma reformulação ou
até mesmo retirada do texto constitucional.
Bibliografia
- DIOGO FREITAS DO
AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 3ª e 4ª ed., Almedina.
[1] DIOGO
FREITAS DO AMARAL,
Curso de Direito Administrativo, vol. I, 4ª ed., Almedina, 2021, p. 294
e 295.
Aluno: Guilherme Abrantes Fernandes
Ano: 2º
Turma: B
Subturma: 14
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