Neste trabalho iremos abordar a Administração Autónoma, mais especificamente as associações públicas que pertencem a esta administração.
Tendo como base a alínea d) do artigo 199º da Constituição Portuguesa, podemos afirmar que esta estabelece três tipos de administração em Portugal: a administração direta do Estado, a administração indireta do Estado e a administração autónoma.
O Professor Diogo Freitas do Amaral define, no seu livro, a administração autónoma como “aquela que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas atividades, sem sujeição a hierarquia ou a superintendência do Governo”.
Ao estabelecer que a administração autónoma “se dirige a si mesma”, podemos afirmar que estamos perante uma autoadministração, ou seja, ela não está dependente de ordens do Governo pois é ela própria que gere as suas atividades e, por isso, não tem a obrigação de obedecer às diretivas ou instruções do Governo. O mesmo não acontece com a administração direta, onde o Estado exerce poderes de superintendência, direção e tutela e com a administração indireta, onde o Estado só exerce poderes de superintendência e tutela, além disso, estas duas últimas administrações prosseguem os fins do Estado, mais precisamente, a administração direta prossegue-os, num grau superior, quando comparado com a administração indireta, enquanto que, a administração autónoma, prossegue os interesses públicos dos seus associados, além de não estar sujeita ao poder de direção e ao poder de superintendência por parte do Governo, não obstante, a Constituição estabelece no artigo 199º, alínea d) e no artigo 242º que o Governo detém poder de tutela sobre a administração autónoma, no entanto, esse poder consiste num poder de fiscalização, com efeito, este poder não altera o facto de o Governo não orientar a administração autónoma.
A administração autónoma engloba entidades públicas como as associações públicas, as autarquias locais e as regiões autónomas dos Açores e da Madeira, no entanto, estas últimas são consideradas uma situação especial uma vez que representam uma situação de descentralização política e administrativa que, consequentemente, dota os seus órgãos regionais com alguns poderes legislativos de considerável importância. As regiões autónomas também não estão sujeitas aos poderes de tutela por parte do Governo, ao contrário do que acontece com as outras entidades da administração autónoma, contudo, o nº. 4 do artigo 229º, estabelece que o Governo da República pode, em certas situações, fiscalizar funções executivas realizadas pelas administrações regionais.
Note-se que só as associações públicas são de carácter associativo, as restantes são denominadas como pessoas coletivas de população e território, como afirma o Professor Diogo Freitas do Amaral do seu livro. No entanto, apesar de se poderem distinguir pelo seu caráter (de tipo associativo ou de população e território), têm todas em comum o facto de serem compostas por uma base humana, isto é: constituem-se sob agrupamentos de pessoas, fazendo, por isso, sentido afirmar que a administração autónoma “prossegue interesses públicos próprios das pessoas”.
Conste-se que nem todos os autores defendem que a administração autónoma é somente composta pelas três entidades anteriormente referidas. O Professor Marcelo Rebelo de Sousa e o Professor Vasco Pereira da Silva incluem, nesta administração, também as Universidades Públicas, enquanto que, o Professor Diogo Freitas do Amaral não as enquadra na Administração Autónoma e também não as considera como entes das Associações Públicas, mas sim, como uma modalidade particular de institutos públicos estaduais. Existe ainda uma outra divergência doutrinária que consiste na integração das associações públicas na administração indireta ou, por oposição, na administração autónoma, sendo que, na primeira situação, uma parte da doutrina defende a tese da administração indireta e, por objeção, o outro lado da doutrina, nomeadamente os Professores Diogo Freitas do Amaral, Jorge Miranda e Vital Moreira, defendem a tese da administração autónoma.
Após esta introdução à administração autónoma, vamos cingirmo-nos, neste trabalho, às associações públicas como foi referido anteriormente.
Podemos definir associações públicas como “sendo as pessoas coletivas públicas; de tipo associativo, destinadas a assegurar autonomamente a prossecução de determinados interesses públicos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam com esse fim”. As Associações Públicas são, como indica o nome, de carácter associativo, e, por isso, elas podem ser constituídas por indivíduos ou por pessoas coletivas. Elas prosseguem os seus próprios fins e interesses, gerem as suas finanças e bens, sem estarem sujeitas a ordens ou diretivas por parte do Governo, além de os seus órgãos serem eleitos pelos seus associados. O artigo 267º, nº. 4 da Constituição estabelece ainda que, as associações públicas, só podem ser constituídas para a satisfação de necessidades específicas, não podendo ser confundidas com as funções das associações sindicais.
As Associações Públicas podem ser constituídas através de lei parlamentar ou decreto-lei autorizado, como resulta da alínea s) do artigo 165º/1, contudo, o Professor Diogo Freitas do Amaral menciona outras formas de constituição como: por meio de um ato público; com a transformação de um organismo público do tipo institucional; como resultado de um ato jurídico dos seus associados, públicos ou privados, que têm de obedecer a um certo regime legal para a sua constituição; e, através de um ato de publicação de uma associação privada pré-existente.
As associações públicas não se encontram reguladas, como um todo, por um diploma legal pois esse não existe. Em contrapartida, existem diplomas que regulam as mais importantes espécies de associações públicas e outros que regulam algumas dessas associações especificamente.
O Professor Diogo Freitas do Amaral estabelece que existem três tipos de Associações Públicas: as associações públicas de entes públicos, as associações públicas de entes privados e as associações públicas de carácter misto.
As associações de entidades públicas são entidades de resultam da associação, federação ou união de entidades públicas menores e de autarquias locais. É o caso das áreas metropolitanas, das comunidades intermunicipais e das associações de municípios e freguesias de fins específicos, sendo que estes últimos se encontram estabelecidos nos artigos 247º e 253º da Constituição, além de a Lei nº. 75/2013, regular todas estas entidades mencionadas.
As associações públicas de entidades privadas são consideradas a categoria mais importante das associações públicas e, ao mesmo tempo, a que mais problemas jurídicos levanta. Elas correspondem às ordens profissionais e às câmaras profissionais, à Casa do Douro e às Academias Científicas e Culturais.
Por último, existem as associações públicas de carácter misto, aqui há associados públicos e particulares, e indivíduos ou pessoas coletivas. Nos órgãos executivos deste tipo de associações estão presentes os representantes do Estado ou outras pessoas coletivas públicas e os representantes dos associados particulares. Alguns exemplos de associações públicas de carácter misto são os centros de formação profissional de gestão partilhada, as cooperativas de interesse público ou as Entidades Regionais de Turismo, que são cinco no total. O carácter misto destas associações resulta da pluralidade de representantes que existe, pois, por exemplo, na assembleia geral das Entidades Regionais de Turismo estão presentes um representante do Estado, um representante de cada município que pertença à região em questão e representantes das entidades privadas que tenham benefício em desenvolver e valorizar a área turística da região.
Em suma, existem três requisitos para se ser uma associação pública: ser uma pessoa coletiva de direito público, ser de substrato associativo e estarem dotadas de personalidade jurídica. As associações públicas, visto que são pessoas coletivas públicas que se encontram incluídas na Administração Pública, têm de respeitar várias regras e princípios constitucionais como por exemplo: o principio que afirma que a validade dos seus atos têm de estar de acordo com a Constituição (artigo 3º, nº.3 CRP); o artigo 214º, mais a lei ordinária que o concretiza, estabelece que as suas finanças podem ser fiscalizadas pelo Tribunal de Contas; está também sujeita a todos os princípios constitucionais da atividade da Administração, estabelecidos no artigo 267º da CRP, como a desburocratização ou a desconcentração. Evidentemente existem outras regras e princípios constitucionais que não foram aqui referidos, porém, a sua importância é igual à dos mencionados.
Podemos concluir que, as associações públicas, pertencem à administração autónoma e são subdivididas em três tipos de associações públicas. Elas pautam-se pelo seu substrato humano e associativo e por serem pessoas coletivas públicas, podendo ser constituídas por indivíduos ou pessoas coletivas, não tendo o Governo poder de direção ou de superintendência sobre elas, além de prosseguirem autonomamente determinados interesses públicos das pessoas que as constituem e não os interesses públicos do Estado. No entanto, elas continuam a ter de respeitar um conjunto de regras e princípios constitucionais.
Bibliografia:
Freitas do Amaral, Diogo, “Curso de Direito Administrativo”, I, 4ª edição, Almedina, 2015
Rebelo de Sousa, Marcelo, “Lições de Direito Administrativo – Volume I”, Pedro Ferreira Editor
Carolina Carreira
Nº 64598
Turma: B, Subturma: 14
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