Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
(acórdão 17/05/2019 – processo nº 0812/09)
O presente acórdão, trata de uma matéria fundamental para o direito administrativo, como sejam os poderes de tutela e superintendência governamentais relativamente à Administração Indireta do Estado, mais precisamente, uma Entidade Pública Empresarial (EPE). A situação que se estrai deste acórdão, é um recurso interposto por parte de um médico gastroenterologista, relativamente a um despacho da Ministra da Saúde, do dia 16 de setembro de 2000, que negava provimento ao recurso hierárquico interposto de um despacho do Inspetor-Geral de Saúde, que determinava a reposição, pelo recorrente, da quantia de 7.998.509.00 escudos, no âmbito de um “acordo de prestação funcional extraordinário no âmbito da Gastroenterologia” (pontos I a VI do acórdão), no entender da magistrada do Ministério Público, o recurso teria fundamento em três vícios, o de competência, o de falta de fundamentação da lei e a própria violação da lei.
Assim e antes de partir para uma análise mais profunda e fundamentada do acórdão, é importante esclarecer algumas definições, desde logo a de Administração Indireta do Estado, ora nesta linha, sabe-se que a Administração Pública tem como finalidade a satisfação do interesse público, este é o fim último da Administração, inclusive, aos dias de hoje, não apraz apenas ao Estado esta finalidade, mas também de outras pessoas coletivas, por ele criadas. Na doutrina, principalmente no entendimento do professor Freitas do Amaral, é-nos permitido concluir que a Administração Indireta, pode ser vista em dois sentidos, o subjetivo e o objetivo/material. Assim, para o professor, no primeiro sentido, Administração Indireta do Estado pode definir-se como “o conjunto das entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira, uma atividade administrativa destinada à realização de fins do Estado”, já no segundo sentido, o entendimento é de “uma atividade administrativa do Estado, realizada, para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa e financeira.”
No presente acórdão, está em causa um hospital público sob a forma de EPE, o que se vê diretamente relacionado com o conceito acima explanado, porque para o professor Freitas do Amaral, as EPEs são integradas na Administração Estadual Indireta, pelo que são pessoas coletivas públicas e consequentemente têm personalidade jurídica pública, sob a forma de empresas. À data do litígio, o diploma que vigorava relativamente a Entidades Públicas Empresariais era o decreto-lei nº 558/99, de 17 de dezembro, posteriormente revogado pelo atual diploma em vigor, a lei nº 133/2013, de 3 de outubro, que dispõe sobre o setor público empresarial e empresas públicas.
Outro aspeto que carece de alguma análise, é a posição da Ministra da Saúde e do Inspetor-Geral de Saúde, no que concerne ao Hospital EPE, aqui apresentado. Começando por uma breve contextualização, cumpre salientar que o Ministros integram o Governo (artigo 183º CRP), que é um órgão do Estado (artigo 182º CRP), logo pertence à Administração Direta e Central do Estado, sendo que não só exerce as suas competências em todo o território português, como se insere na própria pessoa coletiva, Estado, desta feita a cada ministro cabe a pasta do seu ministério, como vem a ser estabelecido pela lei orgânica respetiva dos Governos, concluindo-se por esta via, que a Ministra da Saúde dirige o Ministério da Saúde (artigo 201º/2/a) CRP). Já no que diz respeito ao Inspetor-Geral, é um órgão da Inspeção-Geral dos Serviços e Saúde (IGSS), segundo o artigo 4º/1 do decreto-lei nº312/87, de 18 de agosto que se encontrava em vigor ao tempo do litigio (porém posteriormente revogado), estabelece ainda no seu artigo 1º, que a inspeção geral dos serviços é um órgão do Ministério da Saúde, assim, poder-se-á concluir que a inspeção geral dos serviços de saúde se situa na Administração Direta e Central do Estado. Desta feita e considerando o exposto até ao momento, estamos em condições, de verificar uma relação entre a Ministra da Saúde e o Inspetor-Geral, traduzindo-se numa questão de hierarquia (sendo que nesta relação se pode destacar o poder de direção, consistente na possibilidade do órgão superior -Ministra da Saúde- dar ordens ao inferior – Inspetor-Geral); Fazendo um paralelo com o acórdão em apresso, o Supremo Tribunal Administrativo, dá como matéria recorrente, o facto de durante determinado período de tempo, e dentro do horário de trabalho (no hospital), o médico ter feito exames enquanto profissional “independente”, usando trabalhadores do hospital para o auxiliar, sendo posteriormente remunerado por ambas as atividade que pratica, as públicas e as privadas.
Por outro lado, em matéria de incompetência presente no acórdão, podem desenvolver-se diversas análises. Em primeiro lugar, a sanção aplicada pelo Inspetor-Geral do IGSS, o acórdão começa por mencionar o artigo 2º/1 do decreto-lei nº19/88, de 21 janeiro (atual lei nº7/2002 de 8 novembro), que estabelece que “Os hospitais são pessoas coletivas de direito público, providas de autonomia administrativa e financeira, sem prejuízo (…) do artigo seguinte”, que refere concretamente, a superintendência e a tutela que o Ministro da Saúde exerce sobre os hospitais. No acórdão, é também apontado o número 3 do artigo 3º, do mesmo diploma, que atribui ao Ministro da Saúde, a capacidade para “ordenar inspeções e inquéritos ao funcionamento dos hospitais”. A par do exposto, há que ressalvar que é uma exigência constitucional (artigo 199º9, os poderes de superintendência e tutela na Administração Indireta do Estado, são poderes que se traduzem na possibilidade de o Governo emitir diretivas, recomendações e orientações às pessoas coletivas que integram este setor da administração.
Por conseguinte, o Ministério da Saúde (artigo 3º/3 do mesmo diploma, em vigor ao tempo do litigio), determina as inspeções e investigações ao funcionamento dos hospitais, pelo que se se detetarem irregularidades, também poderá desencadear os processos disciplinares necessários, estabelecendo também a sanção final, para o efeito, é pedida a intervenção da IGSS, órgão fiscalizador e disciplinar, que exerce a sua ação “em todos os serviços e estabelecimentos dependentes do ministério da Saúde ou sujeitos à sua tutela” (artigo 1º/2 DL nº312/87, de 18 de agosto – em vigor ao tempo do litigio), e capacidade para aplicar a “pena” em causa pertence ao Inspetor-Geral. Como foi provado que efetivamente esta foi a ordem dos factos, conclui-se pela concordância com o supremo tribunal administrativo que considerou errada a arguição apresentada no acórdão, relativamente a um potencial vício de incompetência.
Ainda assim, A (recorrente) alega um vício de falta de fundamentação do ato. De acordo com o artigo 152º do Código do Procedimento Administrativo (doravante CPA), há atos que devem necessariamente ser acompanhados de fundamentação, entre os quais os que decisão de reclamação ou recurso, que é o caso que observamos no acórdão apresentado. Encontram-se no artigo 153º do CPA, os pressupostos para esta fundamentação, que deve ser expressa através de breve exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir na mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou sugestões.
Por último, cumpre analisar, o ponto em que A afirma a ilicitude da decisão por erro nos requisitos de facto e de direito e desrespeito pelos princípios da desburocratização, boa-fé e eficiência. Como se vê a sanção é originalmente aplicada devido aos atos praticados por A, que durante o período de trabalho como colaborador pública, atuava como privado, nas mesmas funções. Tendo sido acordado com a instituição hospitalar E. P.E, que seria remunerado duas vezes pelo trabalho desenvolvido exclusivamente durante o período como colaborador público. Sendo assim e apesar de uma cláusula no acordo que admitia excecionalmente que os diagnósticos fossem feitos durante o horário habitual de trabalho, é possível afirmar por via dos artigos 10º do CPA e 266º/2 da constituição, que A agiu de má-fé, pelo que será censurável o seu comportamento.
A partir dos princípios supramencionados, cabe-nos explanar o seu conteúdo, quer o do princípio da boa fé, como o princípio da desburocratização e eficácia. O primeiro, encontra-se previsto no artigo 266º/2 da constituição e no artigo 10º do CPA, comporta em sim dois subprincípios, o da materialidade subjacente e o da tutela da confiança. O primeiro desses subprincípios, é para o professor Marcelo Rebelo de Sousa, a ideia de que o direito procura a obtenção de resultados efetivos (artigo 10º/2 CPA), já no que toca ao segundo subprincípio, o da tutela da confiança, esta conta com o preenchimento de vários requisitos, em princípio, este é de mais fácil utilização às entidades que formam a Administração Pública, uma vez que pode levar à não adoção de um comportamento que perturbe a confiança de um ou mais particulares, o que se relaciona, com o acórdão enquanto justificação da má fé de A.
Em seguida e relativamente ao segundo princípio, podemos localizá-lo no artigo 5º/2 do CPA, e concluir, novamente a par do professor Marcelo Rebelo de Sousa, que se divide em duas vertentes, a da estruturação administrativa e a do procedimento administrativo. Relativamente, à situação exposta no acórdão, não há razão para crer que A tenha fundamento para invocar a violação deste princípio, visto que a imposição de troca do que foi excessivamente pago “não se traduz em qualquer procedimento burocrático”, assim como declara o supremo tribunal administrativo.
Para finalizar, conclui-se pela concordância da ação do supremo tribunal administrativo, por via da negação de provimento do recurso, uma vez que o recorrente A, na sua atuação, viola o princípio da boa-fé, levando à restituição necessária daquilo que ganhou em excesso durante o período em que vigorou o acordo entre si e o Hospital E. P.E, com fundamento no enriquecimento sem causa do artigo 473º do código civil.
Bibliografia
- Amaral, Diogo Freitas do / Curso de Direito Administrativo I
- Sousa, Marcelo Rebelo de/ Lições de Direito Administrativo
- Aulas práticas 2º ano / Turma B
Margarida Parente nº 61144
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