Neste trabalho vamos abordar a delegação de poderes no âmbito da Administração Pública Portuguesa.
A delegação de poderes surge no âmbito da concentração e desconcentração administrativa, estas duas últimas figuras correspondem à organização vertical dos serviços públicos, consistindo-se na ausência ou existência de distribuição vertical de competência entre os vários escalões da hierarquia. A desconcentração, presente na nossa Administração, é definida pelo Professor Diogo Freitas do Amaral como “o sistema em que o poder decisório se reparte entre o superior e um ou vários órgãos subalternos, os quais, todavia, permanecem, em regra, sujeitos à direção e supervisão daquele”, ou seja, trata-se de um descongestionamento de competências que concede aos agentes subalternos certos poderes. O princípio da desconcentração administrativa encontra-se consagrado no número 2 do artigo 267º da Constituição.
Existem várias formas de desconcentração, sendo que, o Professor Diogo Freitas do Amaral, enquadra a delegação de poderes na desconcentração derivada, posição esta que também é seguida pelo Professor Marcelo Rebelo de Sousa. A delegação de poderes encontra-se consagrada no capítulo IV do Código do Procedimento Administrativo e em outros diplomas como na Lei Orgânica do Governo. Do artigo 44º nº. 1 do CPA resulta a noção de delegação de poderes, sendo que, o legislador acolheu particamente a definição dada pelo Professor Diogo Freitas do Amaral, tendo-a definido como “o ato pelo qual um órgão da Administração, normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem atos administrativos sobre a mesma matéria”.
A competência é inalienável e irrenunciável, portanto, só pode haver delegação de poderes no termos previstos na Constituição e na lei (artigo 111º, nº. 2 da Constituição), além disso, o artigo 36º do CPA estabelece que, os princípios da inalienabilidade e da irrenunciabilidade da competência, não impedem a figura da delegação de poderes. São necessários três requisitos para existir uma delegação de poderes, são eles: a existência de uma lei de habilitação, que consiste na existência de uma lei que preveja expressamente a faculdade de um órgão delegar poderes a outro; é necessário que exista um órgão que delegue, o delegante, e um órgão em quem se possa delegar, o delegado, isto pode ocorrer entre dois órgãos ou, então, entre um órgão ou um agente que integrem a mesma pessoa coletiva ou entre dois órgãos de pessoas coletivas distintas; por último, é necessário um ato de delegação propriamente dito, que consiste num ato por parte do delegante que efetua, ao delegado, a delegação dos poderes dos quais o delegante é normalmente competente.
Existem dois tipos de lei de habilitação, a habilitação genérica e a habilitação específica, a primeira, encontra-se regulada no nº. 3 e 4 do artigo 44º do CPA e corresponde à delegação de alguns dos poderes do órgão delegante ao órgão delegado, contudo, ela encontra um limite imposto pela lei, ou seja, ela só pode delegar poderes para a realização de atos de administração ordinária, (artigo 44º, nº. 3 do CPA), para realizar atos de administração extraordinária, é necessária uma lei de habilitação específica. Não obstante, o artigo 45º do CPA, nas suas três alíneas, estabelece quais são os poderes que não podem ser delegados, estando os dois tipos de lei de habilitação sujeitos a este artigo. O Professor Diogo Freitas do Amaral sustenta que os atos administrativos praticados pelo subalterno são definitivos, tal como se fossem realizados pelo seu superior, esta regra decorre também do artigo 44º, nº. 5 do CPA.
À semelhança da lei de habilitação, também a delegação de poderes tem várias espécies, primeiramente, em relação à extensão da delegação de poderes, esta pode ser ampla, caso haja delegação de uma grande parte dos poderes do superior ou, restrita, caso se verifique o contrário, todavia, a lei não permite delegações totais de poderes (artigo 45º, alínea a) do CPA), pois o delegante não se pode esvaziar de todas as suas competências, por isso, não iria ser coerente um superior hierárquico delegar todos os seus poderes a um subalterno, sendo que isso seria quase uma renúncia ao cargo, mas com os benefícios do mesmo, além disso, existem também competências que são indelegáveis por lei, como já foi mencionado, e competências indelegáveis por natureza. Em relação ao seu objeto ela pode ser específica, ou seja, corresponde à prática de um ato isolado que, após ser praticado, caduca, (artigo 50º, alínea b) do CPA), ou genérica, que por oposição, corresponde a uma pluralidade de atos. Existe, também, situações de delegação hierárquica, que é a mais comum, e delegação não hierárquica. Por último, podemos também distinguir entre a delegação propriamente dita e a subdelegação que corresponde a uma delegação de poderes delegados, ela encontra-se estabelecida no artigo 46º do CPA, as subdelegações podem ser de 1º, 2º, 3, etc., dependendo da quantidade de subdelegações que forem praticadas. A delegação de poderes pode extinguir-se por caducidade, anulação ou revogação (artigo 50º do CPA).
A problemática da natureza jurídica da delegação de poderes sempre foi bastante controversa na doutrina, por conseguinte, existem três teses principais sobre este assunto, no entanto, existe uma quarta tese, com uma importante relevância, que é a posição do Professor Paulo Otero. As três primeiras teses mencionadas são a tese da alienação, a tese da autorização e a tese da transferência de exercício.
Na tese de alienação, como o nome indica, a delegação de poderes seria uma transferência ou alineação de competências do delegante para o delegado, sendo que, com a lei de habilitação a titularidade dos poderes que antes pertenciam ao delegante passam para a esfera jurídica do delegado.
Na tese da autorização, a lei de habilitação confere uma competência condicional ao delegado, nesta tese, o delegado, mesmo antes da delegação já é competente, contudo só pode exercer essa mesma competência quando o delegante lho permitir. Ao contrário da primeira tese apresentada, aqui não há uma alienação de competências do delegante.
A tese da transferência de exercício, que é a tese defendida pelo Professor Diogo Freitas do Amaral, sustenta que a delegação de poderes é, na verdade, uma transferência de poderes do delegante para o delegado, sendo essa transferência uma transferência de exercício e não de titularidade. Esta tese defende que não estamos perante uma alienação, nem perante uma autorização, além de afirmar que a competência delegada ao delegado não é uma competência própria, mas sim, uma competência alheia.
A quarta tese é defendida pelo Professor Paulo Otero, que defende que a lei de habilitação concede, simultaneamente, a titularidade e o exercício de certa competência ao delegante e, em relação ao delegado, concede a mera titularidade, dependendo o correspondente exercício do ato de transferência, ou seja, do ato de delegação de poderes. Com ato de delegação, o delegante alarga essas competência ao delegado, sem nunca a perder.
O Professor Marcelo Rebelo de Sousa defende que, a lei de habilitação, só confere competência ao delegante e não ao delegado e que, essa lei, permite que se transfira alguma das faculdades incluídas nos poderes, contudo, não permite a transferência de todo o tipo de faculdades, visto que, algumas, não são possíveis de se transferir. Portanto, o ato de delegação de poderes procede à transferência do exercício, mas também, à transferência de gozo ou titularidade. O Professor Marcelo Rebelo de Sousa quando compara a sua posição com a do Professor Diogo Freitas do Amaral, no seu livro, considera que a delegação de poderes não se limita a transferir só o exercício dos poderes, mas, também, transfere a titularidade e o exercício de algumas faculdades presentes nesses poderes.
O Professor Diogo Freitas do Amaral apresenta críticas às duas primeiras teses. Em relação à primeira afirma que, caso se trata de uma verdadeira alienação de poderes, então, os poderes delegados deixariam de pertencer ao delegante, sendo que a sua titularidade ficaria na esfera do delegado, todavia isso não é o que acontece, pois, o delegante, pode orientar o exercício dos poderes delegados, pode revogar os atos realizados pelo delegado, pode revogar a delegação..., com efeito, o professor defende que sem a titularidade dos poderes, o delegante não poderia realizar as condutas em cima mencionadas. Em relação à segunda tese, o professor tece várias críticas, onde considera que ela vai contra a letra da lei pois, nesta tese, defende-se que o delegado tem competência antes do ato de delegação ser praticado e o Professor afirma que a própria lei ao dizer “os seus poderes” significa que este são do delegante, que os vai delegar ao delegado, daí se afirmar que os poderes são da competência do delegante e não de uma prévia competência do delegado.
O Professor Paulo Otero tece críticas à 3º tese mencionada, que corresponde à posição do Professor Diogo Freitas do Amaral, aqui o Professor crítica que, para um órgão público exercer poderes, então, ele tem de ter a titularidade dos mesmos, menciona também que, se a competência é adquirida com uma lei, então somente um ato de natureza administrativa não basta para que um órgão administrativo exerça os poderes que lhe foram delegados, por último, caso o delegante perca o exercício dos seus poderes enquanto o delegado tem a sua delegação, então, os atos praticados pelo delegante no âmbito de delegação de poderes, teriam de ser considerados viciados de incompetência.
Concluindo, podemos afirmar que a delegação de poderes surge no âmbito da desconcentração administrativa e existem três requisitos essenciais para ocorrer uma delegação de poderes, são eles: a lei de habilitação, a existência de um delegante e um delegado e o ato de delegação, sendo que existem várias espécies de leis de habilitação e de atos de delegação. Por último, abordamos as divergências doutrinarias sobre a natureza jurídica da delegação de poderes que, como observamos, é um assunto sobre o qual ainda não existe consenso entre os autores que o discutem.
Bibliografia:
Freitas do Amaral, Diogo, “Curso de Direito Administrativo”, I, 4ª edição, Almedina, 2015
Rebelo de Sousa, Marcelo, “Lições de Direito Administrativo – Volume I”, Pedro Ferreira Editor
Carolina Carreira
Nº 64598
Turma: B, Subturma: 14
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