As Universidades Públicas: quid juris?

As Universidades Públicas: quid juris? 

A Constituição da República Portuguesa garante a autonomia “estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira” universitária, nos termos do seu artigo 76º/2, introduzido pela revisão de 1982.

Num primeiro plano, a “autonomia equivale a um verdadeiro direito fundamental das Universidades; significa a tradução, em termos institucionais, da liberdade de aprender e ensinar do art. 43º, da liberdade de criação cultural do art. 42º e da liberdade de criação e investigação científica do art. 73º, nº 4” (Jorge Miranda).

Com brevidade, dissequemos, apoiados no autor precedente, o conceito de autonomia:

A autonomia científica e pedagógica são comuns a todas as Universidades e, sobretudo, oponíveis ao Estado e a quaisquer entidades, sejam públicas ou privadas;

A autonomia estatutária implica a faculdade de auto-organização interna. Compete à própria Universidade a fixação dos seus estatutos, a aplicação dos princípios da gestão democrática (art. 77º da Constituição) e da separação e interdependência de poderes (art. 2º), bem como o enquadramento financeiro e o regime de tutela ou de fiscalização estadual.

A autonomia administrativa relaciona-se com a capacidade para emitir regulamentos nos casos previstos na lei e nos seus estatutos; praticar actos administrativos; celebrar contratos administrativos, conforme ao art. 110º/2 da Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro.

A autonomia financeira, prevista no art. 111º do mesmo regime, dita a capacidade de afetação de receitas próprias a despesas próprias, o que procede, naturalmente, uma autonomia patrimonial (art. 109º).

Posto isto, pergunta-se como enquadrar as Universidades Públicas na Administração Pública?

A doutrina diverge, havendo quem as insira na Administração indireta do Estado (recorrendo a Sérvulo Correia: "resulta da devolução de poderes, isto é, da entrega pelo Estado a outras pessoas coletivas de Direito público, criadas para esse efeito, de atribuições que, em princípio, deveriam considerar-se do Estado")  e quem as harmonize perante a Administração autónoma (ainda aquele autor: "as pessoas coletivas que a compõem não recebem orientação político-administrativa do Estado, extraindo-a antes da vontade democraticamente manifestada pelos seus membros"). Vejamos.

No primeiro sentido, Diogo Freitas do Amaral (entre mais, Paulo Otero e Mário Esteves de Oliveira) começa por especificar aquelas instituições como estabelecimentos públicos, isto é, nas suas palavras, “institutos públicos de caráter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público, e destinados a efectuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que delas careçam”. Concretizando, exclui associá-las à simples qualidade de serviços personalizados do Estado, bem como a fundações públicas (“porque não consistem basicamente num património, nem a sua missão essencial é gerir financeiramente os respetivos bens”) e, ainda, a empresas públicas. A recondução ao conceito de estabelecimentos públicos seria, no seu entender, justificável por terem “caráter cultural, [por estarem] organizadas como serviços abertos ao público, e [por terem como fim] fazer prestações individuais, ou seja, a ministrar o ensino aos estudantes”. 

Todavia, esta tese é refutada pela Doutrina maioritária (ainda que a Lei Quadro do Institutos Públicos, no seu art. 48º/1/a) também as identifique como institutos públicos e, por isso, integradas na Administração indireta), preenchida por Marcelo Rebelo de Sousa, mas também, entre mais autores, por Vasco Pereira da Silva, Sérvulo Correia e Jorge Miranda. Esta segunda corrente enquadra, com razão, as Universidades públicas no âmbito da Administração autónoma do Estado (art. 199º, alínea d, da Constituição) - vide, aliás, o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, de 14 de janeiro de 1988.

Na linha de pensamento do Professor Rebelo de Sousa - de resto, por nós partilhada - as Universidades públicas são pessoas coletivas públicas de natureza associativa. “Possuem fins específicos, altruísticos e, portanto, não lucrativos”, prosseguidos através de prestações individualizadas. Assim sendo, e articulando a autonomia científica e pedagógica e a autonomia administrativa e financeira - e recorrendo à Magna Carta das Universidades Europeias, de 18 de setembro de 1988 -, “a Universidade é uma instituição autónoma, que, de forma crítica, produz e transmite a cultura através da investigação e do ensino”. 

Portanto, esta corrente doutrinária conclui que se é verdade que os interesses próprios das Universidades coabitam com os da Administração, é também verdade que a satisfação de uns e de outros só pode ser realizada autonomamente da última. Então, é facilmente percepcionado que aquelas instituições de ensino superior não estão sujeitas a superintendência do Estado, mas apenas a tutela - sobre isto, considera Jorge Miranda que, no que toca à autonomia científica e pedagógica, a tutela “não pode ir além da tutela de legalidade”.

Por tudo isto, Marcelo Rebelo de Sousa refuta, com felicidade, a tese de Freitas do Amaral. Mas mais acrescenta, acusando o segundo de falta de rigor: “São pessoas coletivas públicas de natureza associativa e autónomas. Mas não são associações públicas (…)”, como Freitas do Amaral havia sugerido. Antes: “As associações públicas são apenas aquelas pessoas coletivas públicas de natureza associativa e autónomas que assumem uma forma de representação democrática de interesses próprios, prevalecentes sobre aqueles que resultam de desdobramento das atribuições do Estado-Administração”, o que não sucede nas Universidades públicas.

Por seu turno, a autonomia das instituições universitárias decorre, segundo Marcelo Rebelo de Sousa, “do facto de todos os interesses que prosseguem - os próprios e os que não são - exigirem ou suporem autonomia de valores, própria da liberdade de criação cultural, e esta implicar a autonomia jurídica”.

Concluindo,

A Universidade é o campo de reflexão e valorização do mérito, por excelência - quer por docentes, quer por discentes. E servirá - na feliz redação do art. 73º/2 da Constituição - como um instrumento de promoção da “igualdade de oportunidade, (…) superação das desigualdades económicas, sociais e culturais, o desenvolvimento da personalidade e do espírito da tolerância, da compreensão mútua e da solidariedade e da responsabilidade para o progresso social e para a participação democrática na vida coletiva”.

João Vilar de Carvalho - n.º 64795

Bibliografia

Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, 4º ed., Coimbra, Almedina, 2021

Jorge Miranda, Sobre o governo das Universidades Públicas, ICJP/CIDP: https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/1120-2441.pdf

José Manuel Sérvulo Correia/ Francisco Paes Marques, Noções de Direito Administrativo, I, 2º ed., Coimbra, Almedina, 2021

Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, I, Lisboa, Lex, 1999