Dos direitos subjetivos face à Administração

Dos direitos subjetivos face à Administração

Enquadramento constitucional

A Constituição é peremptória quando, no seu artigo 266º/1, afirma que a Administração Pública deve prosseguir o interesse público, não descurando os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos. O interesse público é “o norte da administração pública” (Marcelo Rebelo de Sousa, André Salgado de Matos), mas é limitado pelo garante dos cidadãos.

O Estado liberal

O Estado liberal, implementado pela Revolução Francesa de 1789, não marcou uma rutura profunda com a Monarquia absoluta cessante, no que diz respeito à Administração Pública. “Certamente, que as estruturas organizatórias do Antigo Regime experimentaram uma mudança extraordinária na sua configuração formal, mas sem descontinuidade nem enfraquecimento” (Santamaria Pastor). Poder-se-á dizer que houve uma renovação na continuidade. 

O modo primordial de atuação da Administração Pública era o ato administrativo: uma manifestação autoritária do poder estadual face ao particular “administrado”. Aludindo a Maurer, o indivíduo, porque sem direitos subjetivos, não passava de um súbdito, objeto da ditatorial atividade estadual. Por outro lado, a partir do princípio da legalidade, procurava-se salvaguardar os indivíduos, sujeitos apenas ao que uma lei emanada do Parlamento determinava.

Assim, inicialmente, o conceito de ato administrativo surgiu como pró-administrativo, preferindo a sobreposição da Administração aos particulares, que a ela deviam obedecer - circunstância cognominada “pecado original”, por Vasco Pereira da Silva. A separação de poderes, idealizada por Montesquieu, dita aplicada pelos liberais não parece ter ido muito além da “quase-fraude”. Correto, existiam tribunais judiciais. Mas as ações da Administração Pública não eram por eles fiscalizáveis. Ao invés, a Administração adotava, simultaneamente, o papel de juiz, fiscalizando-se a si mesma. A promiscuidade entre Administração e justiça era acentuada. Por isso bem se remete para uma “interpretação francesa da separação de poderes”. 

Quando o contencioso administrativo adquire, por fim, a sua plena jurisdicionalização, quando ocorre o “milagre francês” de encarregar os tribunais em verdadeiros órgãos de controlo administrativo, quando nasce verdadeiramente o Direito Administrativo, “enquanto conjunto de normas que não se limitam a conferir um estatuto especial à Administração Pública e a sujeitam também a especiais restrições” (Vasco Pereira da Silva) e se transforma, por inerência, o ato administrativo, surge uma nova “fase administrativa”. Da natureza autoritária do ato administrativo, “a [sua] principal função prática (…) [passou a ser] a de delimitar os comportamentos da Administração que são suscetíveis de recurso contencioso para fins de garantia dos particulares” (Diogo Freitas do Amaral).

A conciliação da Administração agressiva e a noção liberal do poder político culmina na aceitação de direitos civis e políticos, oponíveis ao poder político e relações inter-privadas, mas na rejeição de direitos subjetivos aos particulares oponíveis à Administração.

Uma escola objetivista aceitava, sem reserva, que o direito subjetivo e o ato administrativo seriam realidades paralelas. Considerando que “um processo a um ato implicava que o particular não defendesse nenhum direito no processo, nem pudesse agir como uma parte em sentido material”, então o particular seria um mero “auxiliar da Administração, não (…) titular de direitos próprios em face dela” (neste sentido, Laferrière e Hauriou). O particular não seria verdadeiramente um titular de direitos subjetivos nas relações administrativas, mas apenas um interessado na anulação do ato administrativo ilegal.

Já a escola subjetivista, partilhada por Marcello Caetano, reconhecia ao particular a titularidade de posições jurídicas substantivas em face da Administração, mas que não seriam autonomizáveis de uma natureza espelho das normas jurídicas objetivas. Exemplo desta posição é Otto Mayer, que define o direito subjectivo como “poder de vontade, conferido ao sujeito para seu benefício, delimitando a sua vontade relativamente aos poderes da vontade dos outros sujeitos”, pelo que, apesar de reconhecer a ideia de direito subjetivo, nega que possa ser oponível ao Estado. 

Direito subjetivo e direito objetivo seriam, na sua essência, a mesma realidade. 

O direito subjetivo, no Estado Social

Nos primeiros anos do século XX, as questões sociais marcadas pelas crises cíclicas do capitalismo colocaram o Estado numa nova posição, com novas preocupações: desde logo, económicas, mas fundamentalmente sociais. Santamaria Pastor apresenta-nos 3 fases da construção do Estado rejuvenescido.

Num primeiro momento, “o Estado assume a tarefa de intervir autoritariamente no domínio das relações de trabalho, enfrentando as desastrosas consequências que para a classe operária tinham tido a industrialização, a liberdade contratual e o crescimento urbano”, surgindo, pela primeira vez, as leis laborais e o estabelecimento de reformas.

Num segundo momento, forçado pelas condições criadas pela I Guerra Mundial, é o Estado quem assume o papel de “orientação e a regulação da atividade económica e financeira, exercendo mesmo tarefas produtivas” (Vasco Pereira da Silva).

Por fim, finda a II Guerra Mundial, e muito em virtude daquela, o Estado assume-se como Estado-Providência, próximo das necessidades do cidadão. Neste sentido, Vasco Pereira da Silva, em sintonia com Cassese, diz-nos que “o Estado social pode ser caracterizado precisamente pela atividade administrativa, já que, de acordo com o novo figurino estadual, a sua principal missão é a de assegurar o bem-estar dos indivíduos e da sociedade”. Transformou-se, por força das circunstâncias, num Estado de Administração.

A atenção às necessidades dos indivíduos implicou, como se compreende, uma maior dependência, em várias dimensões, daqueles em relação à Administração, uma maior exigência daqueles face a esta e, como consequência, o reconhecimento de direitos subjetivos dos particulares perante os poderes públicos. “O particular coloca-se, em face da Administração, como um sujeito de direito perante outro, estabelecendo, de igual para igual, uma relação jurídica” (Vasco Pereira da Silva).

A igualdade

Se o reconhecimento de direitos subjetivos ao indivíduo constitui os alicerces da admissibilidade de relações jurídicas entre ele e o Estado, então essa titularidade deve ter adstrita a faculdade de o particular reagir perante a Administração, quando esteja em causa a defesa dos seus direitos. Aliás, o “significado prático dos direitos subjetivos públicos reside na possibilidade da sua imposição jurisdicional”, pelo que o “órgão administrativo e [o] cidadão [encontram-se, de forma igual,] limitados pelo tribunal, no qual vem defender as suas posições jurídicas (Maurer).

Nas palavras de Vasco Pereira da Silva, “Nos termos da ‘teoria da norma de proteção’ (…), o indivíduo é titular de um direito subjetivo em relação à Administração, sempre que de uma norma jurídica que não vise apenas a satisfação do interesse público, mas também a proteção dos interesses dos particulares, resulte uma situação de vantagem objetiva, concedida de forma intencional, ou ainda quando dela resulta a concessão de um mero benefício de facto decorrente de um direito fundamental”.

Concretamente, há diferença entre “direitos e interesses legalmente protegidos”? 

Vasco Pereira da Silva diz-nos, com razão, que não (desde logo, por imposição constitucional: art. 266º/1)! Por identidade de regime jurídico (também reconhecida por Marcelo Rebelo de Sousa), remete-os para a “categoria unitária dos direitos subjetivos, no que em nada se contrariam as disposições constitucionais”. Na linha de pensamento do Professor, ambos são posições jurídico-subjectivas dos particulares, podendo variar, apenas, o “conteúdo do direito, diretamente atribuído pela lei, ou resultante da maior ou menor amplitude do dever a que a Administração está obrigada relativamente ao particular”.

Em posição contrária, Freitas do Amaral, adepto da teoria da construção trinitária (direitos subjetivos, interesses legítimos e difusos [estes últimos seriam direitos não criados pelo legislador ordinário, mas resultantes de normas constitucionais, direitos fundamentais; rejeitados por Marcelo Rebelo de Sousa, que sustenta a doutrina binária]) - apoiado, entre mais, por João Caupers - não acolhe o argumento da mera formalidade, afirmando antes uma distinção de ordem material.  Diz-nos que, em ambos, existe um interesse privado que é protegido pela lei. Contudo, enquanto que nos direitos subjetivos a proteção é direta e imediata - tanto que a Administração terá a obrigação de satisfação plena daqueles, caso o particular o exija -, no interesse legítimo, essa proteção, não obstante ser imediata, é indireta, porque “o que existe é apenas um direito à legalidade das decisões que versem sobre um interesse próprio” (Freitas do Amaral). Na linha deste Professor, quanto aos interesses legalmente protegidos, o particular, em tribunal, não verá os seus interesses totalmente satisfeitos, mas antes erradicados “os atos ilegais que o tenham prejudicado”.

João Vilar de Carvalho - n.º 64795

Bibliografia

Diogo Freitas do Amaral, Manual de Direito Administrativo, II, 2º reimpr, Coimbra, Almedina, 2003.

João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 10º ed., Lisboa, Âncora Editora, 2009

Jorge Miranda/ Rui Medeiros, Constituição da República Portuguesa Anotada, III, 2ºed., Lisboa, Universidade Católica Editora, 2020

Vasco Pereira da Silva, Em busca do ato administrativo perdido, 1º ed.: 1995, reimpr., Coimbra, Almedina, 2021

Vasco Pereira da Silva, no seu ensino presencial