Ocasionalmente acontece que, uma lei ao conceder a um órgão
competência para praticar determinados atos, admite que esse órgão delegue
noutro órgão parte dessa competência.
A delegação de poderes integra-se na problemática da
concentração e desconcentração dos sistemas de organização administrativa.
De acordo com o Professor Freitas do Amaral, esta
problemática da descentralização e da concentração debruçasse um tanto sobre a
organização vertical dos serviços públicos, compreendendo sobretudo quem tem
umas e outras competências entre os diversos graus e escalões hierárquicos.
A delegação de poderes foi definida pelo legislador no
Capítulo IV, parte II do Código de Procedimento Administrativo (CPA)
encontrando-se mais concretamente disposta no nº1 do artigo 44º do mesmo:
“Os órgãos administrativos normalmente competentes para
decidir em determinada matéria podem, sempre que para tal estejam habilitados
por lei, permitir, através de um acto de delegação de poderes, que outro órgão
ou agente da mesma pessoa colectiva ou outro órgão de diferente pessoa
colectiva pratique actos administrativos sobre a mesma matéria”
Deste modo, para o Professor Freitas do Amaral a delegação de
poderes ou delegação de competência é definida como um ato pelo qual um órgão
administrativo geralmente com competência para decidir em torno de determinada
matéria concede ou permite, segundo a lei, a um outro órgão ou agente que pratique
atos administrativos sobre a mesma matéria.
Todavia, existem requisitos para proceder à delegação de
poderes. Por um lado, conforme o artigo 47.º nº1, é necessária a existência de
uma lei que possibilite que o delegante possa atribuir competências ao delegado,
sendo ela a “lei de habilitação” e é necessário que o órgão delegante
especifique quais os poderes que vai delegar ou os atos que o delegado pode
praticar, ficando sujeitos pelo nº2 do mesmo artigo à publicação nos termos do
artigo 159.º do CPA. Poderia pôr-se em causa o disposto no artigo 111.º nº2 da
Constituição (“Nenhum órgão de soberania, de região autónoma ou de poder local
pode delegar os seus poderes noutros órgãos […]”) e o disposto no artigo 36.º
nº1 do CPA, que diz que a competência é “irrenunciável” e” inalienável”,
contudo ambos os artigos toleram a possibilidade de existir delegação de
poderes com base no expresso pela lei. Por outro lado, é ainda necessário a
existência de dois órgãos que podem ou não pertencer à mesma pessoa coletiva ou
de um órgão e um agente, que no caso, pertençam à mesma pessoa coletiva sendo
que, um deles é o delegante normalmente competente que depositará competências
no delegado eventualmente competente. Por fim, é preciso que haja a prática do
ato de delegação propriamente dito, ou seja, que haja um ato no qual o
delegante delegue parte das suas competências no delegado, possibilitando que
este pratique atos sobre a matéria que este (delegante) costuma delegar.
Devemos ainda considerar a distinção entre “espécies de
delegação”. A delegação pode ser ampla ou restrita quanto à sua extensão, é
ampla quando se trate da delegação de grande parte dos seus poderes e restrita
quando seja apenas uma ínfima parte dos mesmos. Apesar de haver doutrinas que
aceitam a possibilidade de delegação total de poderes o Professor Freitas do
Amaral assim como, a alínea a) do artigo 45.º não admitem poder delegar-se a
totalidade dos poderes do delegante visto que, poderia sugerir que o delegante estivesse
a renunciar as suas competências e porque existem competências que são
indelegáveis pela lei e por natureza. Para além disso, também podemos
distinguir a delegação entre genérica ou específica, conforme se trate da
delegação de poderes para uma multiplicidade de atos ou para apenas um ato
isolado. Por fim, a delegação pode ser hierárquica, isto é, quando um superior
hierárquico delega competências no seu subalterno ou não hierárquica, que
ocorre quando um órgão administrativo delega poderes noutro que não depende
hierarquicamente de si. Contudo, é possível diferenciar uma delegação
propriamente dita ou de 1º grau, aquela em que o delegado delega competências
suas ao delegado, de uma subdelegação que concretamente é uma delegação de
poderes que já tinham sido delegados, ou seja, é quando se delegam poderes ao
delegado e ele delega-os a outrem.
A natureza jurídica da delegação de poderes gerou
divergências doutrinárias que podem ser divididas em três grandes grupos:
Tese de Alienação
Segundo a tese de alienação ou tese da transferência da competência
plena a delegação de poderes corresponde à passagem ou transferência do
exercício das competências do delegante e consecutivamente da titularidade
desses poderes para a esfera do delegado. Ou seja, esta tese defende a não
separação entre a titularidade e o exercício da competência considerando que ao
se proceder a um ato de delegação de poderes automaticamente o delegado adquire
ambas, apesar de a lei defender que a titularidade e o exercício de
competências pertençam sempre ao delegante.
Crítica: A critica que o professor Freitas do Amaral faz a
esta tese é que se com a delegação de poderes houvesse uma verdadeira alienação
então os poderes deixariam de ser do delegante, a titularidade desses poderes
passaria a ser do delegado e o delegante deixaria de possuir competências sobre
determinada matéria. Porém, sabemos que não é isso que sucede, o delegante ao
delegar poderes ao delegado continua a poder orientar o exercício dos poderes
delegados podendo até revogar a delegação.
Tese de Autorização
Inicialmente defendida no nosso país por André Gonçalves
Pereira e seguidamente por Marcello Caetano, a tese de autorização, segundo
estes autores, salienta que o ato de delegação de poderes não aliena e não
confere competências ao delegado. Defendem que o delegado já é detentor na sua
esfera jurídica das competências sobre as quais a lei lhe permite delegar,
porque lhe foram conferidas pela lei de habilitação. Quer isto dizer que “antes
da delegação o delegado já é competente” simplesmente só não pode exercer essa
competência enquanto o delegante não lho permitir. Ou seja, o delegado possuí
de uma competência condicional visto que, só a pode exercer com a condição de
lhe ser permitido pelo delegante. Para doutrina o ato de delegação tem uma
natureza de “autorização”.
Crítica: Esta tese defende que a delegação de poderes não é
um ato de transferência de poderes do delegante para o delegado, mas sim um ato
que autoriza o delegado a exercer determinada competência já que, o delegado já
é detentor dessas competências pela lei de habilitação. Assim sendo, a critica
dirigida à tese de autorização é que o ato de transferência de competências, ou
seja, o ato de delegação é uma situação temporária revogável a todo o tempo
pelo artigo 50.º do CPA e que o delegante ao transferir competências ao
delegado não estaria de maneria nenhuma recusar ou a renunciar às suas
competências, isso só aconteceria se a transferência fosse permanente. Para
além disso, apesar de a tese defender o princípio da legalidade de competência,
considerando que para exercer determinados poderes é preciso ter competência
atribuída pela lei, afirma que o delegado tem competências que lhe foram
atribuídas pela lei de habilitação. Efetivamente, a reserva de competência pela
lei não exige que esta decorra diretamente da lei, mas tenha nela fundamento, o
próprio artigo 36.º nº1 do CPA defende isto permitindo a delegação de poderes,
ou seja, a ideia de que o delegado tem competências que lhe foram atribuídas
pela lei antes da delegação de poderes propriamente dita não faz sentido.
Tese da Transferência do Exercício da Competência
Corresponde, quanto à problemática da delegação de poderes, à
posição adotada pelo Professor Freitas do Amaral. Esta tese alega que o ato de
delegar competências não é uma alienação porque ao transferir competências para
o delegado o delegante não renúncia às suas competências, mas também não será
uma autorização, porque o delegado só adquire competência quando lhe são
delegados poderes pelo delegante antes disso não é competente. Assim sendo, esta
posição doutrinária assenta na separação entre a titularidade e o exercício de
poderes, com o ato de delegação só é transferido para o delegado o exercício das
competências mantendo-se a titularidade com o delegante possibilitando, deste
modo, que o titular dos poderes continue a supervisionar o modo como são exercidas
as competências que delegou e até mesmo nos termos dos artigos 49.º e 50.º a
revogar a delegação das competências que delegou a outrem.
Crítica: A critica que surge quanto à tese da transferência
do exercício da competência é que a seguir de se suceder a delegação de
poderes, o órgão delegante detém a titularidade da competência e segundo esta
posição, apesar de ter transferido competências para o delegado ele continua
a ser competente. Todavia, se o delegante praticar um ato sobre a competência que
delegou, então o vício do ato que praticou seria a incompetência, porque não
poderia exercer essa competência, ou seja, ao mesmo tempo que seria competente
também era incompetente. O professor Freitas do Amaral contrapõe referindo o
princípio da legalidade da competência dizendo que a delegação não cessaria ou
alienaria a competência, mas que a suspenderia.
Contudo, importa ainda referir alguns efeitos negativos que
podem decorrer desta posição sobre a delegação de poderes. Por um lado, o
delegado não pode requerer delegação de poderes para benefício próprio. Por
outro lado, não se pode proceder à prática de atos que exijam delegação de
poderes pois, se o ato for praticado por um órgão ao qual não foi concebida
delegação de competências então esse ato será considerado inexistente. Pois, a prática
de atos que não foram delegados gera vício de competência e de forma.
Concluindo, a delegação de poderes é efetivamente a
transferência de competências do delegante para o delegado de acordo com a lei,
pelo disposto no n.º 1 do artigo 44.º do CPA e apesar de outras considerações,
como a obtenção, pelo delegado, de competência total ou apenas parcial através
da lei de habilitação antes do ato de delegação de poderes ou a admissão de
situações em que com a delegação de poderes um órgão pode ao mesmo tempo ser
competente e incompetente para praticar tal ato, parece-me que a Tese da
Transferência do Exercício da Competência defendida pelo Professor Freitas do
Amaral é a que melhor se adequa e configura a ideia do ato de delegação de
poderes previsto pela lei.
Bibliografia:
Do Amaral,
Diogo Freitas, Curso de Direito Administrativo - Volume I, 4.ª edição,
Almedina, 2015
Legislação:
® Constituição da República Portuguesa
® Código do Procedimento Administrativo
Ana Catarina
Henriques
Subturma 14
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