Natureza jurídica das Universidades Públicas

 

Natureza jurídica das Universidades Públicas

Pertencem à Administração Indireta ou à Administração Autónoma?

Breve enquadramento do tema

            Em primeiro lugar, cumpre fazer uma passagem pela organização administrativa portuguesa, com vista a ser possível, de seguida, enquadrar as Instituições de Ensino Superior públicas nessa mesma organização.

A Administração Pública trata-se do conjunto de necessidades coletivas, cuja satisfação é assumida como tarefa fundamental pela coletividade, através dos seus serviços. Por exemplo, existe a necessidade de garantir um sistema de ensino superior eficaz, que permita ter cidadãos cada vez mais instruídos e conscientes das barreiras sociais e culturais que urge ultrapassar. Para isso, são então criadas as Universidades Públicas, destinadas a satisfazer essa necessidade coletiva, em nome e no interesse da coletividade.

Tradicionalmente, a Administração Pública é entendida num duplo sentido: sentido orgânico e material. No sentido orgânico, a administração pública é o sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado, que visam a satisfação regular e contínua das necessidades coletivas. Já no sentido material, a administração pública é a própria atividade desenvolvida por aqueles órgãos, serviços e agentes. Considerando o seu sentido orgânico, é possível subdividir a Administração Pública em:

·       Administração Direta do Estado: Lei nº 4/2004 de 15 de janeiro, na versão atual

·       Administração Indireta do Estado: Lei nº 3/2004 de 15 de janeiro, na versão atual

·       Administração Autónoma

A relação que estes grandes grupos estabelecem com o Governo, na sua qualidade constitucional de órgão supremo da Administração Pública (art. 182º da Constituição da República Portuguesa, adiante CRP), é diferente e progressivamente mais ténue. As entidades da Administração Direta do Estado estão hierarquicamente subordinadas ao Governo, ou seja, estão sujeitas ao seu poder de direção. As entidades da Administração Indireta do Estado estão sujeitas à sua superintendência e tutela. Por fim, as entidades que integram a Administração Autónoma estão apenas sujeitas à tutela (art. 199º, alínea d), da CRP).

Nesta sequência importa fazer uma breve passagem pela distinção entre tutela e superintendência, bem como direção (para que não se confunda com esta última). O poder de superintendência, previsto no art. 42º da Lei Quadro dos Institutos Públicos (adiante, LQIP), é o poder de dar orientações e diretrizes sobre o modo como os órgãos devem atuar, o que é bem diferente de dar ordens e instruções. Em contrapartida, o poder de tutela, previsto no art. 41º da LQIP, consiste no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua atuação. Por fim, o poder de direção, previsto no art. 199º, 1ª parte, da CRP, consiste no poder do superior hierárquico, em dar ordens (comandos individuais e concretos) e instruções (comandos dotados de generalidade e abstração) ao subalterno, que tem, assim, o dever de obediência. Isto, claro, partindo do pressuposto que as ordens e instruções são dadas em matéria de serviços e de atividade da administração direta do Estado. No entanto, se o subalterno não cumprir com as ordens ou instruções que lhe são dadas, isso não será um parâmetro de validade dos seus atos. Os seus atos nunca serão ilegais por violarem ordens ou instruções. Contudo, um ato de desobediência poderá gerar algum tipo de responsabilidade.

Interessa, agora, delimitar a fronteira entre Administração Indireta do Estado e Administração Autónoma, que, como já vimos, estão inseridas, globalmente, na Administração Pública.

Administração Indireta e Administração Autónoma

A Administração Indireta do Estado é uma atividade que, embora seja exercida no interesse do Estado, prosseguindo os seus próprios fins, é desempenhada por entidades públicas, distintas da pessoa coletiva Estado, dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa e financeira. Isto significa que são essas entidades que tomam as suas próprias decisões, gerem como melhor entenderem a sua organização, cobram elas as suas receitas e realizam, elas próprias, as suas despesas. Assim, trata-se de administração “do Estado” porque se prosseguem fins próprios deste, e de “administração indireta”, porque estes fins são prosseguidos por entidades distintas da pessoa coletiva Estado. No fundo, trata-se de uma atividade que o Estado transfere, por decisão sua, para outras entidades distintas dele. Isto só ocorre, porque se tornou impraticável o Estado conseguir reunir em si mesmo sozinho a prossecução dessas atividades, face ao aumento exponencial de papéis que lhe são exigidos. Parafraseando, então, o que foi referido pelo Sr. Professor Mário Esteves de Oliveira, na sua obra “Direito Administrativo” – Volume I, “…tornariam progressivamente mais morosa, irregular e falível a satisfação das necessidades coletivas, se o Estado tivesse que as tomar todas diretamente a seu cargo”.

No que concerne à Administração Autónoma, esta é composta por entidades públicas que prosseguem interesses próprios das pessoas que as constituem, e que definem autonomamente, e com independência, a sua orientação e atividade. Não estão, portanto, sujeitas a hierarquia, nem superintendência do Governo. Como já foi acima referido, o único poder que o Governo pode exercer sobre a Administração Autónoma é o poder de tutela (expressamente definido no art. 199º, alínea d), da CRP), que é um mero poder de fiscalização ou controlo. Significa isto que a administração autónoma se administra a si própria e não deve obediência nem a ordens, nem diretivas ou orientações do Governo.

Deste modo, o principal ponto de diferença entre a Administração Indireta e a Administração Autónoma radica no facto de esta última prosseguir interesses públicos próprios, enquanto que a primeira, por prosseguir atribuições do Estado, prossegue fins alheios.

Quanto à sua composição, os organismos incumbidos da administração estadual indireta são os institutos públicos e as empresas públicas, ao passo que a Administração Autónoma engloba as associações públicas, as autarquias locais e as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.

O que a lei diz sobre as Universidades Públicas:

            As Instituições de Ensino Superior Públicas (adiante, IES) são entidades de direito público, nos termos do art. 9º, nº 1, da Lei nº 62/2007, de 10 de setembro, que aprovou o Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior (adiante, RJIES).

O art. 76º, nº 2, da CRP consagra que as Universidades gozam “de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira (…)”, o que também está previsto no art. 11º, nº 1, do RJIES.

Ao criar e manter uma organização permanente de meios humanos e financeiros (como são as Universidades Públicas), o Estado prossegue tarefas suas, enquanto garante de direitos fundamentais (art. 9º, alínea b), da CRP). Tal como refere a alínea f) do artigo em análise, cabe ao Estado “assegurar o ensino e a valorização permanente”. Do mesmo modo, também o art. 75º, nº 1, da CRP obedece a esta lógica, ao referir que “o Estado criará uma rede de estabelecimentos públicos de ensino que cubra as necessidades de toda a população”.

Posto isto, podemos ver que a CRP nada diz acerca da natureza jurídica das universidades, deixando ao legislador a liberdade de decisão nesta matéria.

As posições da doutrina:

Para o Professor Freitas do Amaral, as universidades públicas são institutos públicos, na modalidade de estabelecimentos públicos, pelo que integram, então, a Administração Indireta do Estado. O Professor justifica a recondução ao conceito de estabelecimento público, afirmando que as universidades públicas “têm carácter cultural, estão organizadas como serviços abertos ao público, e destinam-se a fazer prestações individuais, ou seja, a ministrar o ensino dos estudantes”.

O Professor Marcelo Rebelo de Sousa refere que “as universidades públicas podem e devem passar a ser cumulativamente associações, estabelecimentos públicos e Administração Autónoma”. Sustenta a sua posição no facto de nelas predominar o elemento pessoal sobre o patrimonial e, por outro lado, no facto de caber às comunidades que as integram definir o modo de prossecução das suas atribuições e a forma de afetação dos patrimónios e de gestão financeira.

Por fim, o Professor Vasco Pereira da Silva considera que as universidades públicas seguem atribuições diversas das do Estado, pelo que as integra no âmbito da Administração Autónoma. Baseia-se, em parte, na ideia de que as Universidades não estão dependentes das indicações dadas pelo Ministério da Educação, contrariamente ao que acontece, por exemplo, com as escolas públicas.

Tomada de posição quanto à natureza jurídica das IES

Face a tudo o que foi exposto, e tendo em conta que é o Estado que tem como função “assegurar o ensino” (art. 9º, alínea f), da CRP), concluo, então, que a criação das Universidades Públicas tem como objetivo prosseguir interesses estaduais, e não interesses públicos próprios, pelo que se insere, assim, na Administração Indireta do Estado.

Beatriz Simões, 2º ano, Turma B, subturma 14