Parecer jurídico - grupo 2

Parecer jurídico acerca da manutenção do (anterior) modelo de vacinação, através de uma Task Force informal e flexível, colocada na dependência dos Ministros da Defesa Nacional, da Administração Interna e da Saúde;

 

Palavras-chave:

Task force

Modelo de vacinação

COVID-19

Ministério

Defesa Nacional

Atribuições

Concentração

Saúde

 

Relatório: 

Trata-se isto de um parecer jurídico:

Na sequência do anúncio do termo da sua missão de planificação e logística no quadro da vacinação contra a COVID-19 pelo Vice-Almirante Gouveia e Melo, coordenador da Task Force, discute-se a melhor forma de prosseguir com esta tarefa administrativa. É um facto que a situação da COVID-19 em Portugal melhorou consideravelmente, devido às taxas de vacinação que se verificam. 

No entanto, com a aproximação do inverno, é necessário também assegurar a vacinação contra o vírus da gripe, a prevenção das variantes do vírus e de consequentes vagas pandémicas, sendo, por isso, necessário o reforço da vacinação.

O Governo, para retomar uma campanha de vacinação intensiva contra a COVID-19 pretende estudar e determinar qual a forma mais adequada a nível jurídico de realizar este fim com as medidas mais adequadas. À nossa equipa de consultoras cabe a análise de uma das alternativas a adotar para o futuro da vacinação contra a COVID-19 em Portugal. 

Esta alternativa discute a manutenção do anterior modelo de vacinação, através de uma Task Force informal e flexível, colocada na dependência dos Ministros da Defesa Nacional, da Administração Interna e da Saúde.

É este então o relatório. Passamos a fundamentar.

Fundamentação:

 

            A fim de proceder a uma fundamentação lógica e teoricamente enquadrada, começaremos com umas noções acerca da Administração Pública, que são relevantes para a compreensão do que lhe seguirá.

Como o Estado tem uma multiplicidade de atribuições, integra uma pluralidade de órgãos e serviços auxiliares, pertencentes à pessoa coletiva Estado, integrando, por isso, a Administração Direta do Estado. Para além disto, as suas competências são exercidas a nível nacional, daí fazerem parte, subsequentemente, da Administração Direta Central.

Esses órgãos e serviços encontram-se estruturados em departamentos, organizados por assuntos ou matérias; a esses departamentos dá-se o nome de “Ministérios”, dos quais se destacam os Ministérios da Defesa Nacional, da Administração Interna e Saúde.

A administração direta do Estado está estruturada hierarquicamente, ou seja: os órgãos e serviços que a compõem estão ligados por um vínculo jurídico que distingue o superior hierárquico (poder de direção) do subalterno (dever de obediência) - neste caso, Ministro (superior); Secretário (subalterno).

O Governo, que garante o funcionamento da Administração Pública, visa a satisfação das necessidades coletivas da população. Considera-se uma necessidade coletiva a não propagação do vírus e do surgimento de uma nova vaga pandémica, pelo que tem um papel fundamental o modelo de vacinação a adotar.

Conforme o artigo 199.º da CRP, é da exclusiva competência do Governo em matéria administrativa coordenar os serviços e a atividade da administração direta do Estado, civil e militar, de acordo com a primeira parte da alínea d). Para além disto, também tem competência para praticar os atos relativamente aos funcionários, agentes do Estado e outras pessoas coletivas que lhe sejam ordenados por lei, à luz da alínea e) do mesmo artigo.

Assim, os Ministros, sendo órgãos pertencentes ao Governo, estão dentro do âmbito das suas competências previstas na CRP ao dirigir essa atividade de promover um modelo de vacinação. A sua competência está também definida no artigo 201º/2, sendo que estão incumbidos de executar a política definida para cada Ministério.

Os ministros possuem competência própria atribuída por lei e a que lhes seja delegada pelo Conselho de Ministros ou pelo Primeiro-Ministro, de acordo com o artigo 9º da Lei Orgânica do Governo. A CRP estabelece no artigo 201º/2 que compete aos Ministros executar a política definida para os seus Ministérios e ainda assegurar as relações de caráter geral entre o Governo e os restantes órgãos do Estado, no âmbito de cada Ministério.

Neste modelo de vacinação, a dependência da sua execução recai nos Ministros da Defesa Nacional, da Administração Interna e da Saúde, pelo que passamos ao seu enquadramento legal e definição das suas competências e atribuições, de forma a justificar a escolha destes Ministérios para atingir os fins do modelo de vacinação que consideramos que deve ser implementado.

No que toca ao Ministro da Defesa Nacional, a sua figura está consagrada no artigo 2º alínea d) da Lei Orgânica do Governo e este é auxiliado pelo respetivo secretário que, neste caso, é a Secretária de Estado da Defesa, à luz do artigo 3º/5 do mesmo diploma. As suas atribuições encontram-se dispostas no artigo 15º/1: o Ministro da Defesa Nacional tem por missão formular, conduzir, executar e avaliar a política da defesa nacional no âmbito das competências que lhe são conferidas pela Lei de Defesa Nacional, e ainda assegurar e fiscalizar a administração das Forças Armadas e todas as entidades integrantes.

No que toca ao da Administração Interna, de acordo com o artigo 2º alínea e) da Lei Orgânica do Governo, integra o Governo, também, o Ministro da Administração Interna. Efetivamente, este ministro está encarregue do Ministério da Administração Interna e é auxiliado pelos Secretários de Estado designados no artigo 3º/6 da mesma lei, a Secretária de Estado Adjunta e da Administração Interna, pelo Secretário de Estado da Proteção Civil e pelo Secretário de Estado das Autarquias Locais.

Importa reiterar que o ministro tem as suas competências asseguradas e conferidas por lei, conforme o disposto no artigo 8º/1 da Lei Orgânica do Governo e dispõe da capacidade de delegar poderes nos respetivo Secretário de Estado, conforme o número 3 do mesmo artigo.

Tendo em conta que a alternativa que defendemos sugere que a manutenção e execução do modelo de vacinação contra a COVID-19 já utilizado seja readotado, através de uma Task Force, sobre a alçada de três ministérios, entre eles o Ministro da Administração Interna, importa salientar que, em concordância com o artigo 16º/1 da Lei Orgânica do Governo, este tem por missão formular, garantir e executar as políticas de segurança interna/pública de proteção e socorro e de planeamento civil de emergência. Refere-se isto ao plano de vacinação implementado que surgiu com o intuito de garantir a segurança pública, a proteção e a prevenção contra a pandemia do vírus Sars-cov-2  sendo, por isso, pertinente que se inclua no plano o Ministro da Administração Interna, por exercer competências e desenvolver a Rede Nacional de Segurança Interna e por disponibilizar “Às Forças e Serviços de Segurança e restantes organismos do Ministério da Administração Interna, e da Rede de Emergência e Segurança de Portugal”, trabalhando e cooperando com o Ministro da Defesa Nacional.

A Ministra da Saúde insere-se no artigo 2º alínea L) da Lei Orgânica do Governo. No exercício das suas funções, é auxiliada pelo Secretário de Estado Adjunto e da Saúde e pela Secretária de Estado da Saúde, como consta do artigo 3º/13 da lei mencionada anteriormente. Cabe à Ministra da Saúde, no exercício das suas funções, formular, conduzir, executar e avaliar a política nacional de saúde, nomeadamente, com a direção do serviço nacional de saúde (SNS). As suas competências encontram-se previstas no Decreto-Lei 124/2011, de 29 de dezembro.

Conclui-se, assim, que o modelo de vacinação, na dependência destes três Ministérios se revela adequado, tendo em conta as atribuições acima mencionadas, por se compatibilizar com a matéria de vacinação e todo o processo que implica para a sua concretização.

Falta, no entanto, fazer referência ao conceito de task force. Esta é uma expressão que se refere a uma força temporária, criada para uma missão especial, sob um comando unificado, sendo regular a sua tradução para “grupo de trabalho”. Após análise do ato constitutivo da task force criada para o último modelo de vacinação, o Despacho nº 11737/2020, de 16 de novembro, conclui-se que a task force é um serviço que foi criado para preparar e auxiliar a tomada de decisões administrativas por parte de quem tem realmente competência para o fazer – os Ministros. Neste serviço é possível distinguir um núcleo de coordenação e um conjunto de órgãos, serviços e outros organismos para o apoio técnico ao núcleo de coordenação, de acordo com os artigos 2º e 3º do despacho. Além disto, o número 4 do despacho determina que ainda existe um órgão criado ad hoc – o núcleo de coordenação, com funções já atribuídas pelo despacho.

Neste caso, a Task Force para a elaboração do “Plano de vacinação contra a COVID-19 em Portugal”, criada por ato legislativo, para fazer face a uma situação urgente, tem como objetivo garantir a coerência e execução do referido Plano, com função de auxílio bem como de coordenar o trabalho já realizado, entre todas as entidades envolvidas no sucesso desta operação.

É certo que esta matéria é de interesse nacional e mesmo global, mas, para o que interessa para a definição da política a seguir no nosso país em relação ao modelo de vacinação, é interessante notar que, apesar de este modelo se estender a todo o país, os seus coordenadores encontram-se concentrados junto do Governo. Isto reporta-se para as figuras da descentralização e desconcentração que se podem verificar na Administração Pública.

Pelas inúmeras atribuições do Estado, por vezes dá-se uma descentralização, isto é: criam-se outras pessoas coletivas distintas da pessoa coletiva Estado para prosseguir as suas atribuições, para garantir a máxima eficácia e para que essas pessoas coletivas consigam estar mais próximas dos destinatários da atividade administrativa de cada região e ainda para reforçar o princípio da separação de poderes. A desconcentração, por sua vez, respeita à repartição de competências por órgãos da pessoa coletiva, com o mesmo propósito que a descentralização, mas através de uma organização distinta.

Contudo, estas figuras apresentam vicissitudes, como o facto de se correr o risco de, ao aumentar o número de centros de decisão com vista a melhorar a eficácia da atividade administrativa do Estado, se esteja a conferir poderes decisórios por vezes a entidades sem a adequada preparação e com modos de atuação muito distintos, podendo criar discrepâncias entre populações em temas de maior dimensão a nível territorial.

Assim, uma vez que a necessidade de vacinação para combater a propagação da COVID-19 não se reporta a uma população específica, mas sim a toda a população em geral, não faria sentido espalhar centros decisórios pelo país em relação a uma matéria de caráter tão excecional e com consequências de elevada relevância e em diversas vertentes.

Por isso é que o modelo anterior de vacinação deve ser readotado, já que a sua coordenação está dependente de uma task-force integrada na administração central do Governo, de forma mais concentrada e próxima desse. Aqui, as decisões partem de um núcleo relativamente fechado, já que estamos perante um comandante militar e três ministérios cujas matérias se complementam para este tema, tornando as suas decisões e políticas mais fáceis de implementar por ser mais eficaz e célere chegar a consenso.

Como vimos, a Task Force integra não só o Ministério da Defesa Nacional, como também o Ministério da Administração Interna e o Ministério da Saúde, pelo que nos cabe analisar, enquanto consultoras, a importância da atuação conjunta destes três ministérios, em vez de agirem isoladamente. Cumpre ver quais as atribuições de cada um e porque é que as mesmas se complementam.

Nos termos do artigo 1º da Lei Orgânica do Ministério da Defesa Nacional, esse ministério tem, então, por missão, assegurar e fiscalizar a administração das Forças Armadas e dos serviços e organismos nelas integrados.

As atribuições do Ministério da Administração Interna estão definidas na Lei Orgânica da Administração Interna. Para a prossecução do antigo modelo de vacinação, foi especialmente determinante a garantia e manutenção da ordem e tranquilidade públicas, da mesma forma que foi importante assegurar, ainda, a proteção da liberdade e da segurança das pessoas e dos seus bens, no respeito pela legalidade e pelos princípios do Estado de Direito.

As atribuições do Ministério da Saúde estão definidas na respetiva Lei Orgânica, tendo sido especialmente importante o exercício de funções de regulamentação, financiamento, orientação, auditoria e inspeção do Serviço Nacional de Saúde, abreviadamente designado por SNS.

Tendo como ponto de partida tudo o que foi exposto, recorrendo, agora, a uma breve explicação de como é que as suas atribuições se podem refletir na concretização do plano, compreender-se-á a sua complementaridade.

A Defesa Nacional serve, por exemplo, para organizar a execução do plano de vacinação e intermediar e resolver possíveis revoltas que possam surgir por parte da população contra a política adotada; sem este apoio, os resultados obtidos poderiam não ter sido os que se verificaram.

A Administração Interna, por sua vez, garante a segurança pública, em articulação com a Defesa Nacional, e, ao mesmo tempo, garante a liberdade dos cidadãos e ainda executa políticas de proteção e socorro, que podem sempre revelar-se úteis e que se relacionam, neste aspeto, também com as funções do Ministério da Saúde.

Por fim, o Ministério da Saúde é, obviamente, crucial na garantia de eficácia da estratégia de vacinação, sendo que é reconhecido por todos que o desenvolvimento e disponibilização de vacinas eficazes e seguras são elementos essenciais para o controlo da pandemia.

Por todos estes motivos, não restam dúvidas de que o sucesso deste modelo de vacinação se deveu, em grande parte, a um esforço de convergência, de todos estes Ministérios, a fim de alcançar um objetivo comum.

Além disto, importa referir alguns aspetos sobre as Forças Armadas, a fim de justificar o destacamento do vice-almirante, que a integra, para coordenar a task force.

As Forças Armadas integram-se na administração direta do Estado, através do Ministério da Defesa Nacional, no qual se incluem (artigo 23º/1 da Lei de Defesa Nacional). Por sua vez, a administração da defesa nacional e das Forças Armadas têm o Governo como seu órgão superior (artigo 12º/1 da Lei de Defesa Nacional).

Cabe às Forças Armadas, em respeito à Constituição e à lei, colaborar em missões de proteção civil e em tarefas relacionadas com a satisfação das necessidades básicas e a melhoria da qualidade de vida da população (artigo 24º alínea f), da mesma lei).

Assim, o Vice-almirante foi nomeado pelo Ministro da Defesa para coordenador da task force; no entanto, o Vice-almirante consentiu o controlo do processo de vacinação, com a tentativa de implementar a sua disciplina militar. Todavia, realça que irá ser o Ministério da Saúde a coordenar o processo em questão. Com a colocação de um agente militar no controlo de uma complexa missão como a de planificação e gestão de logística de um plano de vacinação de âmbito nacional e a ter de ser realizada com urgência para a proteção da saúde coletiva, no cenário de uma pandemia mundial, a sua disciplina e rigor militar são, e foram, essenciais para o sucesso da campanha de vacinação.

Contudo, como já verificamos que a task force é um serviço complexo na qual se integra um órgão e um serviço público, a auxiliar o núcleo de coordenação, – os 3 ministros – podemos considerar a existência de um poder de direção, assumindo que existe hierarquia administrativa entre os órgãos (ministros) e o serviço (task force), uma vez que se integram na mesma pessoa coletiva e prosseguem os mesmos fins. Coloca-se, no entanto, uma dúvida neste aspeto, visto que a task force é um serviço temporário e de caráter excecional, que foi criada para prosseguir um fim específico (planear e gerir a logística de um plano de vacinação). Assim, neste caso, tendo em conta que todos estão a prosseguir o mesmo fim, a task force em auxílio ao núcleo de coordenação, será que a task force está realmente sujeita a poder de direção por parte dos ministros? Parece fazer mais sentido que haja uma coordenação entre eles, de caráter informal e flexível, sendo mais importante a eficácia dos atos do que a posição hierárquica que teoricamente haveria entre eles.

Para enunciar outro benefício do modelo de vacinação que estamos aqui a defender, é pertinente fazer comparação a outro sistema que tenha apresentado resultados menos positivos de forma significativa.

Para este efeito, expomos o exemplo francês, que se desenrolou do seguinte modo: foi constituído um Conselho de Orientação da Estratégia de Vacinas, cujas finalidades são aconselhar o Governo no que toca a aspetos científicos, médicos e sociais acerca da política de vacinação, em conjunto com as autoridades sanitárias competentes; e contribuir para a elaboração da divulgação do plano de vacinação. Este Conselho reporta-se ao Ministério da Saúde e da Solidariedade, que é composto por um Ministro, um Vice-Ministro e um Secretário de Estado.

O regulamento do Conselho de Orientação de Estratégia de Vacinas determina que este é composto por membros cujas habilitações e experiência garantem uma abordagem multidisciplinar às questões científicas, éticas, organizacionais e sociais que envolvem o processo. A sua presidência está entregue ao Professor Alain Fischer, médico e professor de imunologia. Integrando este Conselho, identificam-se 4 Comités, criados pelo Governo, sendo estes o Comité Científico da Vacina, o Comité das Partes Interessadas, o Comité dos funcionários eleitos locais e o Comité do cidadão. Estas comissões visam garantir que todas as partes interessadas no plano possam estar envolvidas na condução da estratégia, podendo ser ouvidas e ver a sua opinião quanto ao assunto respeitada.

Assim, os membros do Conselho trabalham em conjunto, com o objetivo de garantir a transparência para com os profissionais de saúde e os cidadãos, quanto às informações médicas e científicas sobre as vacinas disponíveis e, além disto, comprometem-se a receber o feedback dos cidadãos que já foram vacinados e encaminhá-lo para o Ministério da Saúde e Solidariedade, para que melhorem e adaptem a estratégia do modelo de vacinação.

Este modelo escolhido pela França é semelhante ao de Portugal, na medida em que o Ministério da Saúde representa um papel fundamental e de relevo na criação e manutenção do mesmo. No entanto, há muito mais divergências, tais como, o facto de a presidência do Conselho francês estar entregue a um médico e Professor: este é destacado para o efeito pelos seus conhecimentos profissionais, mas, ao contrário do coordenador da task-force que defendemos para o nosso país, Alain Fischer não pertence à Administração Pública, o que já se verifica no dirigente do nosso modelo de vacinação, que se integra nas Forças Armadas.

Além disto, os 4 comités aumentam a multiplicidade de centros decisivos e visões sobre o decorrer do processo, o que poderá levar mais rapidamente à sua erosão e ineficácia, algo que não é tão suscetível de se verificar no modelo português, uma vez que a atividade está muito concentrada junto do Governo.

É, ainda, pertinente referir que o plano de vacinação francês se integra na esfera apenas de um ministério, o da Saúde e Solidariedade; ao contrário disto, em Portugal, o modelo anterior tem 3 ministérios (da Defesa Nacional, da Administração Interna e da Saúde) a trabalhar conjuntamente, sendo que as suas atribuições se complementam, tornando a atividade mais completa.

Como resultado disto, verifica-se que, de 11 de janeiro de 2021 até 15 de novembro de 2021, Portugal atingiu 87,8% da população completamente vacinada, enquanto a França, no mesmo período de tempo, não ultrapassou os 70% o que, para os devidos efeitos, é uma diferença significativa e demonstrativa das diferenças na organização e implementação dos respetivos modelos de vacinação, como se ilustra, de forma mais clara, a partir do seguinte gráfico:

Desta forma, é bem visível a eficácia do modelo de vacinação já antes implementado, daí assegurarmos que é esta a solução mais viável a seguir em nova fase de vacinação por aproximação do inverno.

Posto isto, concluímos que, por todos os motivos enunciados e desenvolvidos, quer as vantagens da concentração desta atividade do plano de vacinação junto do Governo, quer da boa escolha dos Ministérios envolvidos pela matéria, quer, ainda, por exemplo, da coordenação de um agente militar na task force, o modelo de vacinação que já foi posto em prática é uma solução que já verificou ser bastante eficaz no passado, reduzindo o número de contágios e o número de internamentos por doentes COVID-19, pelo que, com o aproximar do inverno e de todas as debilidades imunológicas que a ele se podem associar, readotar o mesmo modelo de vacinação para reforçar a mesma será a solução mais inteligente e eficaz, a fim de prevenir o surgimento de novas variantes do vírus e subsequentes vagas pandémicas.

Grupo:

- Beatriz Simões, 64600

- Carolina Carreira, 64598

- Catarina Henriques, 64783 

- Joana Campos, 64648