Parecer Jurídico sobre a criação de um Instituto Público, sob a forma de Serviço Personalizado

 

Parecer Jurídico sobre a criação de um Instituto Público, sob a forma de Serviço Personalizado

            A situação pandémica fruto do vírus SARS-COV-2 foi, na prática, colocada a cargo de uma “Task Force”, que assegurou o processo de vacinação ao longo do ano de 2021 com o objetivo de alcançar a almejada imunidade de grupo. A Task Force foi constituída por uma unidade militar liderada pelo Vice-almirante Henrique Gouveia e Melo, de forma temporária para combater a pandemia através da vacinação em massa da população portuguesa. No entanto, a Task Force já cessou a sua missão, atingidos os 85% de população vacinada o que torna imperativo a criação de outra entidade exclusivamente destinada a promover a continuidade do processo de vacinação, ainda para mais, após recomendações das mais variadas entidades de saúde nacionais e internacionais para a administração da terceira dose, com o objetivo de reforçar a imunidade a novas variantes que possam ameaçar a eficácia das doses já administradas à maioria da população.

            O nosso objetivo basilar pautar-se-á por transmitir aquela que consideramos ser a via mais adequada de prosseguir a longa missão de vacinação da população portuguesa, que à partida ainda se vai prolongar por anos. A nosso ver, a criação de um Instituto Público, com qualidade de serviço personalizado do Estado será a melhor forma de garantir a continuidade do processo de vacinação de forma eficiente e com a devida segurança, rigor e profissionalismo.

O artigo 64º da Constituição da República Portuguesa consagra o direito à proteção da saúde e o dever de a defender e promover. Neste âmbito, o Estado deve garantir um Serviço Nacional de Saúde universal e geral, baseado nas capacidades financeiras, económicas e sociais de todos os cidadãos e tendencialmente gratuito. O número 4 do artigo 64º dispõe sobre o caráter descentralizador e participado do Serviço Nacional de Saúde.

No panorama presente, estamos perante uma descentralização formal, ou seja, na criação de uma pessoa coletiva para prosseguir as próprias atribuições do Estado. O princípio da descentralização e a sua mutabilidade tem tutela constitucional no número 2 do artigo 267º da Constituição, nos termos do qual a lei deverá estabelecer adequadas formas de descentralização administrativa, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de ação da Administração e dos poderes de direção, superintendência e tutela dos órgãos competentes.

Note-se que a administração estadual indireta, na qual se inserem os Institutos Públicos, consiste na atividade administrativa do Estado, realizada por pessoas coletivas públicas dotadas de personalidade jurídica própria e, tendencialmente, de autonomia administrativa e financeira, que prosseguem os fins e atribuições do Estado. A administração indireta do Estado engloba, para além dos Institutos Públicos, as Empresas Públicas.

Nesta linha de raciocínio entendem-se os Institutos Públicos como pessoas coletivas de tipo institucional, criadas para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de caráter não empresarial, pertencentes ao Estado.

A decisão de criar estas entidades cabe ao Estado e continua a ser hoje, essencialmente livre, dado o carácter muito ténue dos condicionalismos estabelecidos pelo legislador. Os critérios e limites à criação de Institutos Públicos, dispostos à luz dos artigos 9º e 10º da Lei-Quadro dos Institutos Públicos, assentam em conceitos largamente indeterminados.

A criação dos Institutos Públicos realiza-se através de ato legislativo, tal como previsto no número 1 do artigo 9º da Lei-Quadro dos Institutos Públicos, à qual deve preceder um estudo sobre a sua necessidade, implicações financeiras e efeitos relativamente ao setor em que vai exercer a sua atividade, isto, nos termos do número 2 do artigo 10º da LQIP. Para além disto, a criação destas entidades deve obedecer aos requisitos apresentados nas alíneas do número 1 do artigo 10º da LQIP.

Tratando-se de entidades integradas na Administração Indireta, os Institutos Públicos possuem autonomia, tal como consagra a própria Lei-Quadro dos I.P., no seu artigo 8º, número 1, “a necessidade de uma gestão não submetida à direção do Governo”. Porém, o Governo tem certos poderes sobre estas entidades. Pois, a Lei Fundamental determina no artigo 199º, alínea d), que compete ao Governo “superintender na administração indireta e exercer a tutela sobre esta”. 

A superintendência caracteriza-se pelo poder conferido ao Estado de definir os objetivos e guiar a atuação das pessoas coletivas públicas de fins singulares, colocadas por lei na sua dependência, sendo que, o poder de superintendência encontra-se explanado no artigo 42º da LQIP. A superintendência traduz-se na faculdade de emitir diretivas ou recomendações.

Paralelamente, a tutela pauta-se pelo conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua atuação, ou seja, o fim da tutela administrativa é assegurar, em nome da entidade tutelar, que a entidade tutelada cumpre as leis em vigor, e garantir que sejam adotadas soluções convenientes e oportunas para a prossecução do interesse público. Os vários tipos de tutela encontram-se decretados no artigo 41º da LQIP (norma de competência), sendo depois, neste âmbito, necessário conjugar uma norma de conduta remetendo-se para outros artigos, como o artigo 20º da LQIP, norma esta, que possui disposições relevantes no seio da tutela sancionatória, por exemplo, nas alíneas do seu número 9.

Vantagens no geral

Relevará ponderar sobre um importante Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República nº P000651998, que faz referência ao Parecer n.º 32/94 citando que:

"Entre as vantagens geralmente consideradas inerentes aos modos de descompressão do Estado-administração através da criação dos diversos institutos públicos -, salientam-se uma atuação mais liberal dos seus dirigentes, não obstante a tutela governamental em maior ou menor grau, maior autonomia na gestão dos fundos públicos, maior maleabilidade do regime de pessoal”

Nesta linha de raciocínio o parecer refere que “os serviços públicos personalizados aspiram obter as vantagens de uma administração sem os constrangimentos burocráticos da administração central, normalmente no que respeita à tomada de decisões, à elaboração, gestão e controlo orçamental e quanto à contratação de pessoal: dito de outro modo, o afastamento de certas regras de direito público tidas como demasiadamente paralisantes.”

Podemos retirar como pontos essenciais:

- Ideia da procura de maior eficiência que resulta tendencialmente da conjugação de especialização e autonomia.

- A não subordinação ao poder de direção, somente acompanhada da sujeição a tutela e superintendência.

- O facto de o Estado ver assegurada a satisfação das suas necessidades, sem ter de suportar quaisquer efeitos de responsabilidade pela prática de atos ilegais ou decorrentes de prejuízos causados a particulares, constitui uma vantagem para o mesmo. A autonomia patrimonial dos entes institucionais relativamente ao Estado constitui uma garantia de proteção do próprio Estado, através de um fenómeno de desresponsabilização patrimonial.

Estas vantagens afiguram-se de tal forma relevantes que podemos observar uma panóplia de institutos públicos para fins de saúde. Como exemplos temos o Instituto Nacional de Emergência Médica (INEM), Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde (INFARMED), Administração Central do Sistema de Saúde, entre outros.

 

Fins associados ao processo de vacinação

O objetivo do programa de vacinação é proteger os indivíduos e a população em geral contra as doenças com maior potencial para constituírem ameaças à saúde pública e individual e para as quais há proteção eficaz por vacinação.

A nível individual pretende-se que a pessoa vacinada fique imune à doença ou, nos casos em que isso não é possível, que tenha uma forma mais ligeira da doença quando contactar com o agente infecioso que a causa.

A nível da população pretende-se eliminar, controlar ou minimizar o impacto da doença na comunidade, sendo necessário que a percentagem de pessoas vacinadas na população seja a mais elevada possível.

Destacam-se os princípios por que se rege: princípio da prioridade, segundo o qual o interesse público deve prevalecer sempre; princípio da prevenção, mediante o qual se devem antecipar os riscos de modo a eliminar as suas causas ou reduzir as consequências; princípio da precaução, sendo necessário adotar medidas de menorização do risco; 

A DGS sublinha que o plano de vacinação contra a covid-19 “assenta em valores de universalidade, gratuitidade, aceitabilidade e exequibilidade” e tem como objetivos de saúde pública salvar vidas, através da redução da mortalidade, dos internamentos e dos surtos, sobretudo nas populações mais vulneráveis; preservar a resiliência do sistema de saúde, do sistema de resposta à pandemia e do Estado e mitigar o impacte económico e social da pandemia.

“O objetivo é aumentar a proteção contra infeções devido ao declínio da imunidade, o que poderia reduzir potencialmente a transmissão na população e prevenir hospitalizações e mortes adicionais.”

Aplicação das vantagens ao caso concreto

·  O artigo 5º do CPA determina o princípio da boa administração, segundo o qual a administração pública deve pautar-se por critérios de eficiência, economicidade e celeridade. Para além disto, o nº 2 do artigo acrescenta que a administração deve atuar de forma não burocratizada. Como primeira vantagem a apontar neste caso da criação de um instituto público é o facto de que, deste modo, o instituto público se revelar como a melhor maneira de concretizar o objetivo em causa pois é dotado de autonomia administrativa e financeira, o que permite uma atuação mais rápida e eficiente perante uma necessidade urgente, como é a da vacinação; O legislador autonomizou-os da entidade pública Estado, de modo a assegurar a maior eficácia na realização de determinadas funções, cujo próprio Estado tem a obrigação de desempenhar, concretizando-se através de um fenómeno de descentralização de atribuições que principiaram nas mãos do Estado e transitaram para entidades menores;

• Os institutos públicos encontram-se subordinados aos poderes de superintendência e tutela do Governo. No art.º 41º da LQIP temos a definição das normas de competência para o exercício do poder de tutela por parte de um membro do governo, neste caso seria a Ministra da Saúde. No art.º 42.º da mesma lei, que refere que o governo tem poder de superintendência sobre estes, o que significa que o membro do governo pode dirigir orientações, emitir diretivas ou solicitar informações aos órgãos dos IP sobre os objetivos a atingir na gestão do mesmo. Para além da superintendência os IP devem observar as orientações governamentais estabelecidas pelos membros do governo responsáveis pelas áreas das finanças e da administração pública. Ou seja, estabelece objetivos, mas deixa meios à entidade que é superintendida. Desta forma, assegura-se que o interesse público, que neste caso é o reforço da imunidade de grupo e a prevenção do agravamento de situação, estará sempre protegido e que serão adotadas as melhores medidas para a sua prossecução, ao mesmo tempo que se garante uma maior transparência, não permitindo atuações abusivas.
• Como terceira vantagem temos o facto de o Instituto público como “serviço personalizado do Estado” poder contratar especialistas sem recorrer à aprovação do Governo, ao contrário do que acontece com órgãos sobre administração direta do Estado, o que vai permitir um processo de vacinação mais rápido e eficiente.
• Finalmente, os serviços personalizados são dotados de autonomia administrativa e financeira, o que permitiria alcançar os fins para que haja sido criado de forma mais coerente e eficiente. Ao possuir o seu próprio património, que responderá perante as obrigações do serviço, de acordo com o art.º 36º nº1 da LQIP, o Instituto não necessita de disponibilização de fundos por outras entidades, permitindo também uma atuação mais autónoma e com uma maior prontidão.

Conclusão

Em síntese, a criação de um Instituto Público, na qualidade de serviço personalizado do Estado com a tarefa de proceder à vacinação revelaria um leque vasto de vantagens no âmbito da administração estadual indireta e de aplicação prática. As vantagens coincidiriam todas num objetivo de interesse público, ou seja, apaziguar as vagas de infeções do vírus causador da COVID-19, zelando pela saúde pública da forma mais operativa possível. No fundo, o nosso objetivo, desde o início, foi mostrar como a criação de um I.P. poderá realmente ser a forma mais viável e estável de prosseguir com o processo de vacinação, fazendo face a todas as necessidades públicas e à forte mutabilidade do vírus da SARS-COV-2.

 

Bibliografia

FREITAS AMARAL, DIOGO, Curso de Direito Administrativo, volume I, 3ª edição, Coimbra, Almedina, 2007

PEDRO FERNANDES, JOSÉ, Dicionário Jurídico da Administração Pública, volume V, 2ª edição Lisboa

ASSIS RAIMUNDO, MIGUEL, Organização Administrativa, Novos Atores e Modelos, volume II, AAFDL

Acórdão nº STJ_06S894 de 13-07-2006: http://bdjur.almedina.net/item.php?field=node_id&value=1063989

Parecer 32/94º da Procuradoria-Geral da República

 

Parecer realizado por:

Carolina Chaves Farinha | N.º 64780

Guilherme Abrantes Fernandes | N.º 64518

Iara Silva Sequeira | N.º 64769

Maria João Antunes | N.º 62845