Os princípios organizativos e estruturais da
administração pública interrelacionam-se tendo uma dupla função: permitir, por
um lado, a melhor prossecução do interesse público e possibilitar a proteção
das posições jurídicas subjetivas dos particulares. Este post trata, sobretudo,
dos princípios da descentralização e da desconcentração da administração
pública.
Descentralização
A descentralização administrativa encontra-se
prevista no artigo 267/2 da CRP, implica a transferência de poderes do Governo para as entidades pertencentes à
Administração Autónoma, em
especial, autarquias locais e é considerada o exercício repartido da função
administrativa.
De notar a diferença entre esta e a a devolução
de poderes – a última consiste no processo que cria entidades públicas as quais passam a prosseguir em nome
próprio interesses de outra pessoa coletiva pública, cujos órgãos são
designados por um ato do Governo
tendo este o poder de intervir
na sua gestão e de os demitir.
A descentralização administrativa exige que o
exercício da função administrativa seja cometido a diversas pessoas coletivas
além do Estado-Administração. Por oposição, impede a centralização das
atribuições.
O princípio da descentralização da administração
pública, em sentido orgânico e trata somente da descentralização administrativa
não da política ou da legislativa, as últimas existindo também e, no direto
português, em específico relativamente às regiões autónomas.
De relevar que este princípio (da
descentralização) não pode ser entendido num sentido meramente formal, pelo que
não basta que outras pessoas coletivas exerçam a função administrativa, é
necessário que essas pessoas coletivas e os órgãos sejam investidos pela lei de
atribuições e de competências que permitam efetivamente a aproximação da
administração às populações e que lhes sejam afetados os recursos humanos e
financeiros suficientes para que possam prosseguir aquelas atribuições e
concretizar o exercício daquelas competências.
Qualquer que seja a modalidade de
descentralização, o ente descentralizado pode ser de fins gerais ou de fim
específico – as autarquias locais, por exemplo, e, na segunda, os institutos
públicos, as associações públicas.O fenómeno da descentralização pode assumir
diferentes configurações: pode ser territorial, traduzida na existência de
pessoas coletivas de base territorial – como as regiões autónomas e as
autarquias locais ou a descentralização também pode ser institucional ou
associativa, traduzida na existência de pessoas coletivas de substrato patrimonial
e de substrato associativo.
Relativamente às vantagens apontam-se a maior eficiência
e celeridade, em abstrato, da administração pública. Por isso, a
descentralização administrativa que seja bem concretizada é muito positiva para
as populações locais - o munícipe está em condições de se fazer ouvir melhor,
por virtude de uma maior proximidade existente, junto das pessoas que elegeu
para o representar localmente (nas freguesias e municípios). Articulado com o
princípio da subsidariedade, a concretização do princípio da descentralização
tem a vantagem de conduzir a uma democratização do poder político - o poder
local conhece melhor o cidadão, as suas necessidades e os interesses públicos
que num dado momento carecem de maior efetivação.
A descentralização administrativa permite, por
isso, a especialização administrativa, a facilitação da participação dos
interessados na gestão da Administração, a limitação do poder público através
da sua repartição por uma multiplicidade de pessoas coletivas, o cumprimento do
princípio da subsidariedade e maior democraticidade na sociedade, em abstrato.
As desvantagens baseiam-se na dificuldade de
controlo e nos riscos de ineficiências em concreto, que são mais evidentes nos
casos em que os titulares dos órgãos não têm de estar necessariamente bem
preparados para responsabilidades de gestão administrativa que lhes são
devolvidas.
A Constituição foi particularmente sensível a
estes perigos e explicitou como limites à descentralização os poderes de tutela
e de superintendência, traduções do princípio da unidade da ação
administrativa. Em termos relativos, as vantagens superam os inconvenientes.
A boa administração - princípio da boa-administração, consagrado
no artigo 5 do CPA - exige também uma organização dos serviços públicos não
burocratizada, para efeitos de satisfazer as necessidades coletivas, pelo que
se pode fazer uma breve nota sobre este princípio. A desburocratização implica
a racionalização de recursos, de meios, e de serviços na estruturação
organizativa da Administração Pública. A preocupação em torno da
desburocratização encontra-se também a nível Constitucional, no artigo 267 da
CRP, numa dupla vertente: no seu ponto 1. sob a perspectiva da aproximação ao
cidadão, no seu ponto 2. trata da racionalização dos serviços públicos.
Desconcentração
A desconcentração de poderes está prevista
também no artigo 267º da CRP no seu nº2 e significa que os poderes encontram-se
repartidos por diversos órgãos ou agentes, no seio da mesma pessoa coletiva a que pertencem e em que se inserem. A
Constituição regula expressamente uma forma de desconcentração – a hierarquia
administrativa - e prevê uma outra – a delegação de poderes -, sendo a
hierarquia um exemplo de desconcentração vertical e a figura da delegação de
poderes um exemplo de desconcentração derivada.
A desconcentração poderá ser originária ou
derivada, se decorrer da lei ou de um ato de habilitação, respetivamente. A criação legal de órgãos, a criação
ou transferência legal de competência e a delegação tácita são formas de
desconcentração orginária. A forma de desconcentração-regra na
administração pública portuguesa é a hierarquia, uma modalidade de
desconcentração vertical. Existe também uma noção/modalidade de desconcentração
horizontal, da qual decorre a existência de órgãos administrativos
independentes e das relações interorgânicas de coadjuvação.
O princípio da desconcentração poderes existe e verifica-se, pois, em duas
situações principais:
o
Numa relação jurídico-hierárquica: dentro da
mesma pessoa coletiva pública ou de um órgão administrativo, o superior
hierárquico, numa estrutura vertical estratificada por camadas hierarquicamente
organizadas, emite ordens, instruções e diretivas de “cima para baixo”,
realizando-se uma separação de poderes que se encontravam reunidos numa só
pessoa, um só titular
o Delegação de competências: o titular de um órgão ou agente da mesma pessoa coletiva pública ou de outro órgãos de pessoa coletiva pública distinta transmite alguma parte das suas competências para outro agente, podendo este ser o seu subalterno, adjunto ou substituto (art. 44, nº1 e nº2)
O princípio da desconcentração administrativa
exige que as competências, para a
prossecução das atribuições de uma pessoa coletiva sejam repartidas por diversos
órgãos. Com isto, procura-se que as competências ou poderes funcionais não
se centrem num único órgão. A descentralização reporta-se à repartição de atribuições, de finalidades por pessoas coletivas. Assim, a descentralização de
competências distingue-se da desconcentração de poderes.
As vantagens da desconcentração não são muito
diferentes das da descentralização: eficiência, celeridade e qualidade na
satisfação das necessidades coletivas que a concretização deste princípio possibilita.
Por desvantagens temos o risco de multiplicação
de centros decisórios por se verificar que existem órgãos com competências
sobrepostas, o facto de os órgãos não terem a melhor preparação para as
desconcentrações que se efetuam, etc. O principal problema da desconcentração
administrativa remete para condutas avessas a uma utilização legal da permissão
para a delegação de poderes, na prática.
A Constituição preocupou-se em limitar a
desconcentração dos poderes da administração através do poder de direção,
enquanto expressão do princípio da unidade de ação administrativa no art. 267/2
desta lei.
Em jeito de conclusão, levanto somente a questão sobre o facto da aceitação de competências por parte das autarquias locais sem as necessárias verbas não colocará em causa a eficiência da sua autonomia e o regular funcionamento e carácter prestador do Estado de Direito Social, comprometendo precisamente os princípios administrativos.
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