Qual a natureza jurídica das ordens profissionais, enquanto associações públicas: São parte integrante da administração indireta, ou da administração autónoma?

Primeiramente, as ordens profissionais tratam-se, objetivamente, de associações públicas. São assim associações com o objetivo de regular o funcionamento da própria profissão, não tendo funções de defesa dos interesses econômicos, pelo que não poderão ser classificadas como sindicatos.

Posto isto, nos termos dos artigos 157º e 167º do Código Civil, uma associação tratar-se-á de uma pessoa coletiva constituída pelo agrupamento de uma multiplicidade de pessoas singulares ou coletivas, que não tenha por finalidade o lucro económico dos seus associados. Assim, e apesar disto, a maior parte das associações são efetivamente entidades privadas. Todavia, existem algumas associações que a lei reconhece ou cria, com o objetivo de assegurar a prossecução de certos interesses coletivos, chegando inclusivamente a atribuir-lhes alguns poderes públicos, que estes poderão exercer relativamente aos seus membros; ao mesmo tempo que as sujeita a restrições de carácter público. Desta feita, estas entidades têm ao mesmo tempo, natureza associativa e, de pessoas coletivas públicas, pelo que terão necessariamente de ser qualificadas como associações públicas.

Ou seja, as associações coletivas podem ser definidas como as pessoas coletivas públicas, de tipo associativo, destinadas a assegurar autonomamente a prossecução de determinados interesses públicos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam com esse fim.

As associações públicas caracterizam-se pela sua heterogeneidade, sobretudo quanto ao tipo de associados, mas também quanto às suas origens históricas e quanto aos fins prosseguidos, refletindo-se essa diversidade nos regimes jurídicos que lhes são aplicáveis. Quer com isto dizer que, existem associações públicas de entes públicos, de entes particulares e, simultaneamente, de entidades públicas e privadas.

Posto isto, estarão as associações públicas (e consequentemente, as ordens profissionais) enquadradas dentro da administração indireta, ou antes na administração autónoma?

Para responder a esta questão, encontramos na doutrina portuguesa 2 posições distintas:

- Por um lado, a tese da Administração indireta: Defendida pelo professor Rogério E. Soares, que entende que as associações públicas criadas pelo poder pertencem necessariamente à administração indireta do Estado, da mesma forma como pertencem os institutos públicos estaduais. Desta forma, entende o professor Rogério E. Soares que entre os institutos públicos e as associações públicas haverá uma diferença estrutural, mas não uma diferença funcional.

- E, por outro, a tese da Administração autónoma: Defendida pelos professores Jorge Miranda e Gomes Canotilho, e mais tarde igualmente adotada pelo professor Diogo Freitas do Amaral, entende que as associações públicas são realidades sociologicamente distintas do Estado-comunidade e elevadas a entidades administrativas, constituindo uma manifestação de autoadministração social. Todavia, há que fazer uma ressalva, na medida em que, apenas nos podemos referir à “generalidade” das associações públicas, como sendo parte integrante da administração autónoma, uma vez que o legislador pode efetivamente criar uma pessoa coletiva pública de tipo associativo, para prosseguir fins marcadamente estaduais, e em que a estrutura associativa não passe de uma simples ficção.

Assim, de acordo com o professor Diogo Freitas do Amaral, as ordens profissionais estão integradas dentro da administração autónoma do Estado, na medida em que, o legislador ao “(…) criar para o efeito uma associação pública, transferindo para ela poderes de autoridade originariamente pertencentes ao Estado, a lei está a reconhecer de forma implícita que, nas circunstâncias do caso, um certo interesse público específico será melhor prosseguido pelos particulares interessados, em regime de associação, e sob a direção de órgãos por si próprios eleitos, do que por um serviço integrado na administração direta do Estado (…)”, com base no artigo 3º, Nº1, alínea A), da Lei das Associações Públicas Profissionais (Lei nº2/2013, de 10 de Janeiro).

Pelo que, em Portugal, as ordens profissionais são, assim, ao abrigo do artigo 2º da Lei das Associações Públicas Profissionais (Lei nº2/2013, de 10 de janeiro), associações públicas formadas pelos membros de certas profissões de interesse público com o fim de, por devolução de poderes do Estado, regular e disciplinar o exercício da respetiva atividade profissional.

Sendo assim, de acordo com o mesmo professor, a administração autónoma tratar-se-á daquela “(…) que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas atividades, sem sujeição a hierarquia ou a superintendência do Governo (…)”.

O professor Freitas do Amaral elabora ainda uma divisão da Administração autónoma em 2 grandes grupos, sendo estes:

- As autarquias locais; e

- As associações públicas – “(…) pessoas coletivas públicas, de tipo associativo, destinadas a assegurar autonomamente a prossecução de determinados interesses públicos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam com esse fim (…)”.

As ordens profissionais podem assim ser integradas dentro das associações públicas.

Desta feita, e tomando por base a tese da Administração autónoma, quando se criam ou reconhecem associações públicas, não se está apenas a confiar a prossecução de tarefas eminentemente públicas a entidades de tipo associativo, baseadas em comunidades ou corporações de pessoas, mas também a optar pela atribuição de um amplo grau de autonomia a essas entidades, sobre as quais o estado renuncia o exercício de poderes de superintendência, mantendo apenas a possibilidade de exercer sob estes poderes de fiscalização ou tutela administrativa.

Uma vez devidamente enquadradas as ordens profissionais dentro da administração pública, importa agora proceder a uma contextualização sobre as mesmas e as suas respetivas funções.

Pelo que o professor Freitas do Amaral enuncia uma série de características fundamentais das ordens profissionais, sendo estas:

- A autoadministração: dado que estas se gerem autonomamente, tendo órgãos próprios para o efeito, acentuando desta forma a descentralização do Estado e consequentemente da Administração pública;

- A existência de um poder disciplinar: na medida em que os órgãos que compõem as ordens profissionais são dotados de um poder de vinculação sob os seus associados, que de certa forma funciona como uma garantia para os mesmos. Estes poderes disciplinares são de tal forma acentuados e vinculativos que podem chegar ao ponto de os órgãos que gerem a ordem profissional terem a possibilidade de interdição do exercício de uma determinada ordem profissional a certos indivíduos;

- A quotização obrigatória: uma vez que os associados destas ordens profissionais são sujeitos ao pagamento de quotas como forma de contraprestação pelos serviços prestados pela ordem profissional aos mesmos;

- A unicidade: ou seja, a existência de um impedimento à existência de outras associações públicas que prosseguem os mesmos fins, e que tenham o mesmo âmbito de jurisdição;

- E por fim, a inscrição obrigatória: como forma de submeter todos os indivíduos que estão circunscritos ao âmbito de uma determinada atividade profissional aos custos resultantes da atividade da corporação profissional.

Não obstante, a doutrina tem debatido bastante sob a validade e a constitucionalidade desta última característica, na medida em que há autores que defendem a inconstitucionalidade da inscrição obrigatória nas ordens profissionais, à luz dos artigos 46º e 47º da constituição da república portuguesa, entendendo assim que estaríamos perante uma violação aos direitos de liberdade de associação e de liberdade de profissão.

Desta feita, este problema ganha outra dimensão quando passado para a prática profissional, uma vez que o princípio da inscrição obrigatória implica necessariamente que as ordens profissionais não irão reconhecer àqueles que praticam determinada atividade profissional a possibilidade de simplesmente poderem optar por não se inscrever na ordem, o que consequentemente, implicará uma impossibilidade de exercerem a mesma profissão caso não estejam inscritos na respetiva ordem profissional.

No entanto, este trata-se de um problema de constitucionalidade e, como tal, deve ser tratado no âmbito do Direito Constitucional, apesar de ter necessariamente grande relevância dentro do próprio Direito Administrativo.

Por fim, quanto às funções das ordens profissionais, nos termos do artigo 5º da Lei das Associações Públicas Profissionais (Lei nº2/2013, de 10 de janeiro), para além da defesa dos interesses gerais dos membros das respetivas ordens, identificam-se ainda 4 núcleos fundamentais das funções desenvolvidas pelas ordens profissionais:

- Funções de representação da profissão face ao exterior;

- Funções de apoio aos seus membros;

- Funções de regulação da profissão;

- Funções administrativas e acessórias ou instrumentais.  

Bibliografia: 

- Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume 1, 4ª edição, 2016;

- Rogério E. Soares, "A Ordem dos Advogados", páginas 162 e 163

- Jorge Miranda, "As associações públicas"; 

- E ainda, tendo por base as aulas do Professor Vasco Pereira da Silva. 

Gonçalo Marques