A constituição da
República Portuguesa (daqui em diante CRP) no artigo 236 Nº1, divide as
Autarquias locais em três categorias: freguesias; municípios; regiões administrativas.
É importante mencionar que “as autarquias locais são pessoas coletivas
territoriais dotadas de órgãos representativos, que
visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas” (art. 235
nº2 da CRP). Estas exercem as suas competências em regime de autoadministração
e autogovernação porque os seus órgãos estão dotados de legitimidade
democrática e não têm de obedecer a ordens da administração central.
As autarquias locais,
pertencendo há administração autónoma, não estão subordinadas ao Estado, no
entanto, existe tutela exercida pelo Governo (artigo 199 d)), sendo esta, apenas o poder de fiscalização da legalidade (art. 242 da CRP em junção com a
lei 27/96 de 1 de agosto (lei da tutela administrativa). Os seus interesses
são os da sua população (circunscrição territorial) e as suas atribuições, bem
como as competências dos seus órgãos são “reguladas por lei, de harmonia com o
princípio da descentralização[1]” (art. 237 nº1). Segundo o
artigo 235 nº2 da CRP, são um verdadeiro imperativo constitucional.
Apesar de tudo isto, o
Professor Diogo Freitas do Amaral, considera que as autarquias locais não podem
ser consideradas um verdadeiro poder local, devido há falta de competências e
de meios financeiros, tal como a subordinação a políticas públicas nacionais.
As regiões
administrativas
As regiões
administrativas são autarquias locais supramunicipais, que visam a prossecução
de interesses próprios das respetivas populações que a lei considere serem melhor
geridos em áreas intermédias entre o escalão nacional e o escalão municipal. A
ideia que subjaz à regionalização é a descentralização do Estado, através das
transferências para baixo, isto é, do Estado para a região, na medida em que, a
administração central do Estado não deve ocupar-se das funções que possam ser
desempenhadas pelas regiões.
Para a criação destas
regiões é exigido o voto favorável da maioria dos cidadãos eleitores em
referendo e depois a aprovação da lei de instituição em concreto de cada região
(artigo 256 da CRP). Os artigos 257º e 258º da Constituição elencam as
atribuições das regiões.
A Constituição no artigo
259º enumera dos dois órgãos, a assembleia regional e a junta regional, já o
artigo 262º apresenta a figura do governador civil. Este último é o
representante do Governo perante cada região, é nomeado em Conselho de
Ministros e é tanto um magistrado administrativo como uma autoridade policial.
“A assembleia regional é o órgão deliberativo da região e é constituída por
membros eleitos diretamente e por membros, em número inferior ao daqueles,
eleitos pelo sistema da representação proporcional e o método da média mais
alta de Hondt, pelo colégio eleitoral formado pelos membros das assembleias
municipais da mesma área designados por eleição direta.”
Apesar de previstas na
constituição, da existência de uma lei quadro das regiões administrativas (lei
56/91) e uma lei de criação das regiões administrativas (lei 19/98 de 28 de
abril), estas nunca foram criadas. Em 1998, houve um referendo sobre a
regionalização que culminou na vitória do Não. Pela sua inexistência o Professor
Fausto de Quadros aponta para uma inconstitucionalidade por omissão.
Para acautelar possíveis
problemas, a CRP no seu artigo 291º nº1, faz uso da divisão distrital como
forma de substituir as regiões administrativas, enquanto estas não forem
criadas. Para além disso, nos números seguintes, atribuí aos distritos tanto
uma “assembleia deliberativa composta por representantes dos municípios”, como
atribui a competência de “representar o Governo e exercer os poderes de tutela
na área do distrito”, ao governador civil (assistido por um concelho).
A divisão distrital
prescrita pelo artigo 291º foi a realidade portuguesa dês de 1976, no entanto, em 2011, o Governo da coligação PSD-CDS exonerou os governadores civis e não
nomeou outros na sua substituição, optando, de modo a contornar a
impossibilidade de extinção legal da instituição governador civil (tendo em
conta a sua consagração constitucional no nº3 do artigo 291º), por não nomear
personalidades para o cargo, que ficou vago em 18 distritos do país.
Este acontecimento foi a
primeira vez que o Governo não se fez representar na circunscrição distrital. A
vacatura do cargo não implica que Governos futuros não possam recuperar a
figura, na medida em que ela não foi formalmente extinta. Quem então, passou a
exercer as competências tradicionalmente atribuídas aos governadores civis foi
o Ministro da Administração Interna ou, em alternativa, serviços
desconcentrados do Estado já existente (fenómeno de centralização).
“Se o processo de
Regionalização avançar e forem efetivamente criadas as regiões administrativas,
o artigo 291.º caduca automaticamente. Não é sequer preciso removê-lo em sede
de revisão constitucional.”[2]
A questão da
inconstitucionalidade surge devido há inação governamental. Não são eleitos
governadores civis, o processo de regionalização não é incentivado e a extinção
da figura, através de revisão constitucional, não é formalizada. Estamos então
perante um instituto constitucionalmente previsto que, no entanto, tem 18
“cadeiras” vagas e vê as suas competências transferidas para outros órgãos.
Será isto constitucionalmente admissível à luz do artigo 291? O professor Diogo
Freitas do Amaral considera que não! Para o docente, “o Governo tem a obrigação
constitucional de nomear os governadores civis e de não lhes sonegar, pelo
menos, as competências que a Constituição expressamente lhes atribui.”[3] Por este motivo será
adequado discutir uma possível inconstitucionalidade por omissão.
[1] Princípio
da descentralização do Estado- A função administrativa deve ser distribuída por
diversas Pessoas coletivas (artigo 6 nº1 da CRP).
[2] D. Diogo Freitas do Amaral e D. Jorge Pereira da Silva (Doutores em Direito Público), ESTUDO APROFUNDADO SOBRE A PROBLEMÁTICA DA REGIONALIZAÇÃO, REGIÕES ADMINISTRATIVAS, DESCONCENTRAÇÃO E DESLOCALIZAÇÃO, Volume I, pp. 281
[3]
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