Nos primórdios da atividade administrativa, a conceção dos
sistemas executivos da administração afirmava o «Privilégio da execução prévia»[1]
dos atos administrativos, tendo por base uma conceção de «presunção de legalidade
administrativa», ou seja, era competência da administração executar as suas
decisões pelos seus próprios meios, de entre os quais se incluía o exercício pela
via coativa, sem ter de recorrer aos tribunais. Não obstante, esta conceção foi
alterada com o decorrer dos anos, tendo eventualmente, se tornado insustentável
na perspectiva de uma administração numa sociedade democrática. Quer-se com isto
dizer que, atualmente, não poderíamos falar da existência de uma presunção de
legalidade dos atos administrativos, nem da existência da possibilidade de a
administração poder fazer uso da força, fora de situações tidas como excecionais
ou de máxima urgência. Nestes termos, o artigo 176º, nº1, do Código de
procedimento administrativo (doravante CPA), vem necessariamente inverter o
princípio geral de execução dos atos administrativos, que previa a execução coerciva
por via da própria administração, sem necessidade de recurso aos tribunais,
estabelecendo por sua vez, ao abrigo do referido preceito, que tal só é
possível, «Nos casos e segundo as formas e termos expressamente previstos na
lei, ou em situações de urgente necessidade pública, devidamente fundamentada».
Assim, o próprio CPA vem regular com considerável densidade,
em termos genéricos e sem prejuízo da existência de norma especial, o
procedimento de execução dos atos administrativos. Desta forma, por via do
artigo 177º, nº1, do CPA, o legislador impõe a prática prévia do ato de execução,
com a consequente inadmissibilidade de decisões implícitas. Não obstante, nos
termos do nº2, a administração tem o dever de efetuar uma decisão autónoma,
devidamente fundamentada, determinando igualmente o conteúdo e os termos desta,
salvo em situações de estado de necessidade, sendo que, ao abrigo dos nº 3 e 4,
a decisão de executar deve ser notificada, autonomamente ou conjuntamente com a
notificação do ato de execução, estipulando ainda um prazo razoável para o
cumprimento da obrigação. Nestes termos, e de acordo com o prazo, o particular
pode efetivamente reagir, impugnando, com base no artigo 182º, do CPA, o qual
dispõe no seu nº1:
“(…) Os executados podem impugnar
administrativa e contenciosamente o ato exequendo e, por vícios próprios, a
decisão de proceder à execução administrativa ou outros atos administrativos
praticados no âmbito do procedimento de execução, assim como requerer a
suspensão contenciosa dos respetivos efeitos (…)”
Assim, caso o particular não
execute voluntariamente, a administração pública poderá passar para a execução
coerciva, pelo que, nesse caso, e contrariando a anterior lógica, a partir de
2015, a administração pública tem necessariamente de se dirigir ao tribunal de
forma a garantir o cumprimento da obrigação pelo particular, nos termos do
artigo 183º, do CPA. Desta feita, a existência de um título judicial, vem
permitir que a administração pública possa efetivamente executar o ato.
Não obstante, quando se passa da
teoria resultante das normas do CPA, para a realidade, esta demonstra ser,
contudo, diferente. Nestes termos, o diploma preambular que aprova o CPA de
2015, no seu artigo 8º, nº2, afirma que o artigo 176º, do CPA, referente à
remissão da administração para os tribunais, de forma a garantir a execução da
obrigação a que os particulares estariam vinculados, apenas entraria em vigor,
quando fosse elaborada uma lei que concretizasse a forma como a administração
pública poderia recorrer ao tribunal de forma a exercer o seu título executivo,
no prazo de 60 dias. Ora, aquilo que efetivamente aconteceu é que o diploma a
que o artigo 8º, nº2, das disposições preambulares do CPA se refere, acabou
mesmo por ser emitido, já tendo sido ultrapassado o prazo de 60 dias que havia
sido estipulado. Por conseguinte, não havendo diploma, a lei diz-nos que opera
o regime transitório que, ao abrigo dos artigos 6º e 8º do diploma preambular,
será efetivamente o que se mantém proveniente do CPA de 1991. Ou seja, a
administração pública vai efetivamente manter até aos dias de hoje o privilégio
da execução prévia.
Não obstante, ao olharmos para o
panorama do direito constitucional português, o facto de a administração
continuar a ter o direito de autotutela executiva viola organicamente a
constituição da república portuguesa, uma vez que, a norma que constitui um
entrave à aplicação do artigo 176º, nº1, do CPA, não constava efetivamente da
lei de autorização legislativa constitucional.
Independentemente de se constatar a
inconformidade da manutenção da autotutela executiva com a Constituição da
República Portuguesa, importa, contudo, reiterar que estamos, essencialmente,
diante de um problema de separação de poderes, dado que à luz do artigo 176º,
nº1, do CPA de 2015, a exigência de um título executivo judicial fez com que a matéria,
que até então pertencia à esfera exclusiva do poder administrativo, passasse
para a esfera do poder judicial. Pelo que, se considerarmos que a administração
estaria a violar a separação de poderes, ao impor coercivamente o cumprimento
de uma obrigação, então o particular iria dispor da faculdade de um direito de
resistência, e portanto, não estaria obrigado a acatar a ordem de execução,
tendo por base a Constituição da República Portuguesa.
Gonçalo Marques, Subturma 14
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