As formas de ilegalidade do ato administrativo têm sido alvo de debate na doutrina, tendo a discussão como foco a preterição da anulabilidade pela nulidade, ou vice-versa. O regime da nulidade está previsto no artigo 162º do Código de Procedimento Administrativo (CPA) e é descrito pelo professor Diogo Freitas do Amaral como “a forma mais grave da invalidade”. Por sua vez, a anulabilidade é uma sanção “menos grave”. As principais diferenças entre os regimes referem-se à eficácia do ato. Sendo o ato anulável produzirá efeitos jurídicos, como se fosse válido, até ao momento da sua anulação. Diferentemente, na nulidade o ato nunca chegará a produzir efeitos jurídicos, uma vez que não tem competência para tal e, se os produzir, ter-se-ão como inválidos. Em casos excecionais, podem produzir alguns efeitos a título putativo, apesar dos efeitos não serem válidos, consideram-se como tal por exigências da boa-fé. A nulidade é também insanável, quer por decurso de tempo, quer por ratificação (162º, 1, CPA e 164º, 1 CPA, respetivamente) e poderá ser conhecida, impugnada e declarada a todo tempo (artigo 162º,2), por oposição à anulabilidade (164º,1).
Assim, podemos olhar para a nulidade como um
desvalor residual, sendo a anulabilidade a regra geral. (163, nº1 CPA). Apenas
nos casos expressamente tipificados por lei é que o ato inválido será nulo
(161, nº1, CPA). Segundo o entendimento do professor Diogo Freitas do Amaral,
esta diferença é justificada pelas razões de certeza e segurança jurídica, uma
vez que é necessário que ao fim de algum tempo, razoavelmente curto, cessem as
dúvidas e os atos da administração possam ser definidos como válidos ou
inválidos.
O professor Vasco Pereira da Silva, num
entendimento distinto, considera que o elenco fixado no artigo 161, nº2 é bastante
amplo e que alguns dos seus preceitos contêm cláusulas de grande abertura, como
o caso da alínea c) do artigo 161, nº2, d) que, ao definir a nulidade para os
“atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental”, possibilita
a violação dos direitos fundamentais, que não sendo taxativos, possuem um
elenco vasto, ser sempre sancionada com a nulidade. Assim, dificilmente pode
ser interpretado como uma constituição de exceção. Em consequência, não existe
qualquer critério fechado de tipicidade de nulidade, tal como não há uma
preferência pela anulabilidade.
No processo administrativo, conforme disposto no art.121º
do CPA, os interessados devem ser ouvidos e ter as plenas informações para que
suas decisões sejam tomadas. No caso de preterição deste momento, e estando
perante um direito decisivo dos interessados, é discutível o vício aplicável.
Para os Professores Paulo Otero e Vasco Pereira da Silva, a decisão seria nula,
uma vez que, segundo o seu entendimento, o direito à audiência prévia, é um
direito fundamental (artigo 161.º, n.º 2 d) - CPA). Esta opinião é justificada
através da convicção de que os direitos fundamentais da CRP não são taxativos,
podendo estar consagrados direitos fundamentais para além dos aí positivados
(artigos 32.º, n.º 10 e 267.º, n.º 5 - CRP). Por outro lado, o professor Diogo
Freitas do Amaral aponta à falta de audiência prévia, a regra geral da
anulabilidade, uma vez que não o considera como direito fundamental.
Já na jurisprudência, a opinião mais consensual vai ao
encontro da aplicação da anulabilidade (d), n. º1 do artigo
161.º). O acórdão do STA, de 20.11.2014, proc. n.º 01166/14 afirma “uniforme o
entendimento de que a violação do direito de audiência previsto no artigo 100.º do CPA
não é gerador de nulidade”. Também o acórdão do STA de 24.10.2019 proc. n.º 89/18.6
estipula que “(…) Relativamente ao problema de saber se a consequência do vício
será a nulidade ou a anulabilidade do ato administrativo, e ainda que existam
divergências doutrinais a este respeito, adere-se à orientação da
jurisprudência mais recente, tanto do STJ como do STA, segundo a qual a omissão
da audiência prévia constitui uma formalidade legal conducente à anulabilidade
da decisão administrativa.”
Podemos assim concluir que, tal como na discussão sobre a
tipicidade da nulidade, a escolha do vício na audiência dos interessados, é
suscetível de diferenciação doutrinária, por motivo justificativo da ausência
de taxatividade dos direitos fundamentais.
Ana Laura Carmo nº6500
Bibliografia:
AMARAL, Diogo Freitas. “Curso de Direito Administrativo”, II, 4º edição, Almedina, 2018
OTERO, Paulo. "Direito do Procedimento Administrativo", Vol I. Edições Almedina. 2018
SILVA. Vasco Pereira. “Direito Constitucional e Administrativo Sem Fronteiras”. Editora: Almedina, 2019.
Sem comentários:
Enviar um comentário