A Responsabilidade Civil da Administração Pública – Responsabilidade extracontratual por violação do direito a uma justiça célere

A responsabilidade civil é uma reação do direito a danos causados a particulares, seja por via de facto ilícito ou pelo risco, destinada a repor a situação original do particular lesado, caso não tivesse sido objeto de dano. Assim, a responsabilidade civil consiste na obrigação de responder pelos danos causados a outrem, isto é, na obrigação de indemnizar.

A administração pública pode ocorrer em responsabilidade civil nos termos do direito privado e só para os atos e contratos de direito privado que praticar ou celebrar. Como se encontra previsto no artigo 501º do código civil, “O Estado e as demais pessoas coletivas públicas, quando haja danos causados a terceiros pelos seus órgãos, agentes ou representantes no exercício das atividades de gestão privada, respondem civilmente por esses danos nos termos em que os comitentes respondem pelos danos causados pelos comissários.” Por outro lado, poderá também recair sobre o Estado responsabilidade civil nos termos específicos regulados pelo direito administrativo, em especial para os atos e contratos de direito público praticados ou celebrados.

Para se verificar a figura da responsabilidade civil extracontratual do Estado, em matérias de responsabilidade objetiva, é necessária a verificação de 5 pressupostos, os quais também podemos encontrar no direito civil: facto voluntário, ilicitude, culpa dano e nexo de causalidade entre o facto e o dano.

    O primeiro pressuposto corresponde ao facto voluntário. Este deve ser objetivamente controlável e determinado pela vontade. Portanto, não é necessária uma conduta predeterminada ou orientada para certo fim. Este pode constituir uma omissão, sendo este um facto negativo, ou uma ação, que será um facto positivo.

    De seguida, é imperativo que o facto voluntário seja ilícito, como é retirado do artigo 9º nº1 do RCEEP (Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Pessoas Coletivas de Direito Público; Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro), ao estipular: “Consideram-se ilícitas as ações ou omissões dos titulares de órgãos, funcionários e agentes que violem disposições ou princípios constitucionais, legais ou regulamentares ou infrinjam regras de ordem técnica ou deveres objetivos de cuidado e de que resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos.”

    Em terceiro lugar, a responsabilidade extracontratual é regida pelo princípio da culpa: só existirá obrigação de indemnizar caso exista culpa daquele concreto indivíduo cuja ação ou omissão esteja em causa. A culpa está ligada ao juízo de censura ou reprovação do agente.

    Por fim, o último pressuposto corresponde à exigência de um nexo de causalidade entre o facto ilícito e o prejuízo, de tal modo que se possa concluir que o facto foi causa adequada e previsível do prejuízo.

     A responsabilidade civil do Estado sobre a qual me irei debruçar nesta exposição corresponde à violação do direito a uma justiça célere, ou atrasos na justiça. Esta responsabilidade traduz-se na responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas por atos ilícitos - consagrada no artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa. No entanto, o ordenamento jurídico português é parco no ilícito “atraso na justiça” e não existe legislação, atualmente, sobre estas ações. Outros ordenamentos jurídicos, como o italiano, são mais expeditos nesta matéria e possuem já uma lei, desde 2001, conhecida como “legge Pinto”, que regula o direito de requerer a reparação equitativa dos danos, patrimoniais ou não patrimoniais, sofridos pela duração irrazoável de um julgamento. Igualmente no plano internacional destaca-se o artigo sexto da Convenção Para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, ratificada por Portugal em 9 de novembro de 1978, após aprovação na Assembleia da República da Lei n.º 65/78, de 13 de outubro. Este artigo afirma que “qualquer pessoa tem direito a que a sua causa seja examinada, equitativa e publicamente, num prazo razoável por um tribunal…”. Na mesma convenção é também determinado no artigo 13º que “qualquer pessoa cujos direitos e liberdades reconhecidas na presente convecção tiverem sido violados tem direito a recurso perante uma instância nacional…” No direito interno é também essencial sublinhar, nesta matéria, o artigo 20º, nº4 que determina que “todos têm direito a que uma causa em que intervenham seja objeto de decisão em prazo razoável e mediante processo equitativo.”.

O conceito indeterminado “prazo razoável” é objeto de estudo na doutrina e um importante fator na determinação da existência da obrigação jurídica de reparação do dano infligido ao particular, por parte do Estado. A satisfação do direito fundamental de acesso e direito aos tribunais, consagrado no artigo 20, nº1 da CRP será frustrado na ausência de celeridade nos processos judiciais. Defendem os professores GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA que o direito de acesso aos tribunais abrange o “direito a uma decisão judicial sem dilações indevidas” (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., p. 163).

Na falta de determinação prévia de prazo legal, a doutrina refere uma ponderação da proporcionalidade. Assim, “propõe-se a determinação de um prazo normal razoável, cuja ponderação está intimamente ligada à dificuldade de obtenção da prova, provocada pela intervenção de uma multiplicidade de sujeitos, a necessidade de ponderação de vários interesses, a própria dificuldade de interpretação da lei, etc.” Já os elementos externos ao processo como, por exemplo, a preparação do juiz devem ser excluídos da ponderação. O Supremo Tribunal Administrativo pronunciou-se a 7 de março de 1989, em acórdão da 1ª Secção, sobre esta problemática entre o Estado português e a “Garagem Pintosinho”, pela ilicitude de um facto negativo de não prolação de sentença por juiz num prazo razoável. O Tribunal entendeu, neste acórdão, que o prazo razoável deveria ser aferido a partir do critério da complexidade da causa, tendo decidido que no caso concreto, não existindo elevado grau de dificuldade, se poderia considerar o prazo de dois meses como razoável para o juiz ter proferido a sentença. 

A jurisprudência portuguesa tem vindo a debruçar-se sobre esta problemática. O acórdão do TCA Sul, de 17 de Março, de 2022, proc. n.º 191/17.1 proferiu decisão onde afirmou ser “desrazoável que um processo aguarde durante cerca de dois anos a citação de todos os réus e durante cerca de um ano a realização de uma perícia de mediana complexidade.”

Já o acórdão do STA, de 7 de Outubro de 2021, proc. n.º 01427/19.0 estipulou que "Considerando o grau de complexidade do processo, o facto do mesmo haver percorrido as três instâncias e o prazo que decorreu desde a apresentação da petição inicial até ao trânsito em julgado da decisão final, é inequívoco que efetivamente se violou o prazo razoável de acordo com o disposto no artº 6º da Convenção dos Direitos do Homem".

Também os danos não patrimoniais podem ser alvo de ressarcimento nestes casos de ilicitude. Segundo o acórdão do TCA Sul, de 17 de Março de 2022, proc. n.º 929/13.6, “de acordo com a jurisprudência do TEDH, os danos não patrimoniais de uma sociedade comercial podem incluir a respetiva reputação, a incerteza no planeamento da decisão, a rutura na gestão da empresa e, por último, ainda que em menor grau, a ansiedade e incómodos causados aos membros da equipa de gestão. Inclusivamente, segundo disposto neste acórdão, “a apreciação da razoabilidade de duração dum processo terá de ser feita analisando cada caso em concreto e numa perspetiva global, tendo como ponto de partida a data de entrada da ação no tribunal competente e como ponto final a data em que é tomada a prolação definitiva, contabilizando as instâncias de recurso.”

Assim, é possível concluir que a ilicitude por violação do direito a uma justiça célere tem vindo a ser aplicado nos tribunais portugueses e que, não obstante a escassez de legislação relativa a esta problemática, comparativamente a outras ordens jurídicas, é um ilícito relevante na defesa dos particulares em relação à Administração Pública.

Ana Laura Carmo, nº 65007

Bibliografia: 

Freitas do Amaral, Diogo, “Curso de Direito Administrativo”, II, 4º edição, Almedina, 2018

"A responsabilidade civil do Estado por atraso na justiça na jurisprudência mais recente do STA. Algumas Questões". Maria Benedita Urbano. 2022. AAFDL Revista.

Conselheiro Presidente Do Conselho Superior Dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Número:8/A/96. Processo: R- 2488/92. Data:18.01.1996. Área: A 5