Princípio da Imparcialidade
O princípio da imparcialidade foi
durante bastante tempo entendido somente como uma exigência de tratamento
isento dos particulares pela administração, de forma a esta não os poder beneficiar
ou desfavorecer por motivos ligados aos titulares dos órgãos ou agentes
administrativos que se encontram em concreto na posição de decidir ou atuar. Atualmente,
a imparcialidade deve ser compreendida mais amplamente como comando de tomada
em consideração e ponderação, por parte da administração, dos interesses
públicos e privados relevantes para cada atuação sua.
A Administração Pública deve ser
dotada de imparcialidade, quer seja na resolução de um caso, quer seja na
emissão de normas gerais e abstratas, assumindo uma postura “fora e acima das
partes”, tal como o Senhor Professor Diogo Freitas do Amaral refere.
Não são muitas as constituições
formais onde o princípio da imparcialidade se encontra explicitamente reconhecido
como medida de aferição da atividade administrativa. Esta omissão pode ficar a
dever-se à circunstância de ainda hoje se questionar o benefício prático ou a
justeza conceitual da diferenciação entre igualdade e imparcialidade, apesar de
a posição predominante na doutrina mais moderna seja no sentido afirmativo.
Numa perspetiva histórica, o
princípio da imparcialidade surgiu da necessidade de despolitização da
administração pública: necessidade que se mostrou especialmente nítida nos
regimes democráticos, como forma de impedir que as forças políticas que seguidamente
ocupavam o poder tornassem o aparelho administrativo numa ferramenta submissa
da sua governação, mais tendente à realização do interesse partidário do que do
interesse público. Necessidade que se tornaria ainda mais urgente quando
começam a surgir no cenário político, com poderes de intervenção e influência
cada vez mais amplos, os partidos políticos e os grupos de pressão, que, agora,
com o gradual cuidado do indivíduo pelo seu quotidiano, se tornam quase
monopolistas na representação perante o estado das inquietações sentidas no
corpo social.
De acordo com o Senhor Professor
Vieira de Andrade, ao postular a autonomia da administração em face dos
interesses reais do governo e ao interligar intimamente aquele vasto setor da
atividade ao interesse público, o princípio da imparcialidade, delimita a força
da maioria ou das minorias maioritárias, e desencoraja o aproveitamento do
aparelho estadual por interesses partidários.
Baseando-se nesta ideia, o
princípio da imparcialidade encontrou consagração no nosso ordenamento jurídico
administrativo, ideia que viria a manifestar-se também no número 1 do artigo
270 da Constituição ao dispor que os funcionários e os agentes do Estado e das
demais entidades públicas estão exclusivamente ao serviço do interesse público.
O princípio da imparcialidade,
consagrado no artigo 266 número 2 da Constituição (conjugado com outros
princípios fundamentais do Direito Administrativo, nomeadamente: princípio da
proporcionalidade, igualdade e justiça), e reconhecido pelo artigo nono do CPA,
inscreve-se também no relacionamento da administração pública com os cidadãos: busca,
por um lado, garantir que a tomada da decisão administrativa tome em
consideração todos os interesses, públicos e privados, relevantes e, por outro,
evitar que a prossecução de um interesse público se misture com quaisquer
interesses privados com que a atividade administrativa possa disputar ou com os
quais se possa envolver.
O princípio da imparcialidade
determina que a administração pública não deve beneficiar nem lesar particularmente
nenhum interesse privado; para reduzir os riscos de tal tratamento privilegiado
- positiva ou negativamente - estabelece o afastamento dos titulares dos órgãos
e agentes da administração pública da resolução de assuntos suscetíveis de
afetar os seus interesses privados enquanto cidadãos.
O Artigo 6º do CPA, prevê o
princípio da igualdade, sendo que a Administração Pública deverá ter sempre um
papel imparcial na sua totalidade, colocando-se no papel de cada uma das partes
com o objetivo de tomar a decisão mais adequada. A estátua representativa da
justiça é o exemplo dado pelo professor Diogo Freitas do Amaral no que respeita
ao princípio da imparcialidade: esta apresenta-se com os olhos vendados, com
uma balança na mão por fim de alcançar justiça. Neste sentido a balança
representa a igualdade, e a venda nos olhos a imparcialidade. Este princípio
afigura-se como um dos mais importantes do exercício da Administração Pública,
uma vez que um órgão/agente administrativo deverá sempre ter a capacidade de
ser imparcial, garantindo uma máxima segurança jurídica.
Segundo a Senhora Professora
Maria Teresa de Melo Ribeiro, a imparcialidade administrativa caracteriza-se
como “uma conduta objetiva, desinteressada, isenta, neutra e independente que
tem por base critérios lógico-racionais”.
Para o Senhor Professor João
Baptista Machado este princípio, ao impor a Administração Pública a obrigatoriedade
de impor a Administração Pública uma ponderação de todos os interesses
protegidos pelo ordenamento jurídico relevantes na decisão, tem como objetivo
essencial o de assegurar a concórdia da atuação administrativa com o sistema
normativo, e consequentemente à ideia de justiça. No artigo 9º CPA encontramos
o princípio da imparcialidade.
Segundo o Senhor Professor Diogo
Freitas do Amaral, o princípio aqui retratado apresenta duas vertentes:
Vertente Positiva: A
imparcialidade relaciona-se com a obrigatoriedade da Administração Pública
ponderar todos os interesses, sejam eles de carácter público ou privado, quer
sejam importantes para uma tomada de decisão, e sendo assim respeitando o
princípio da prossecução do interesse público, proteção dos cidadãos e proteção
dos direitos. Todas as decisões da Administração Pública podem ser anuladas em
sentença, sempre que nos atos praticados pela AP não tiverem sido ponderados
todos os interesses relevantes para a questão, sendo que estamos perante um
caso de vício na decisão. No centro desta questão, o Professor Diogo Freitas do Amaral
entende que a relação entre imparcialidade e justiça não se resume a uma mera
ideia de busca pela solução mais justa para o caso concreto (princípio da
justiça), mas sim que a preocupação do legislador nesta matéria se prendeu com
o não existirem dúvidas de que a decisão da Administração não seguiu os
critérios da imparcialidade. Também o Senhor Professor António Francisco de Sousa nos diz que a
violação deste princípio gera uma violação da lei que a regula, tendo em conta
o consagrado não só no CPA, como também na CRP. Este princípio constitui assim
um limite ao exercício do poder discricionário que visa proteger os cidadãos da
Administração, e também proteger a Administração dos funcionários que a
integram.
Mas, não se permitirá que ao
abrigo da sua face positiva o tribunal controle o resultado da ponderação
feita, isto é, que anule o ato por discordar da valoração dada aos interesses
públicos e privados juridicamente protegidos que estão envolvidos no caso concreto.
Vertente Negativa: Nesta
segunda vertente, o conceito de imparcialidade significa que os agentes dotados
do poder de tomar a decisão não podem estar relacionadas com casos que envolvam
interesses pessoais, familiares e de interesses relacionados com todos aqueles
que os relacionam proximamente, numa perspetiva mais emocional, como determinam
os artigos 69º a 76º do CPA. Assim sendo, através da suspeição e do
impedimento, é possível garantir a correção da sua conduta.
Nesta vertente, segundo o Senhor Professor Sérvulo Correia, o princípio da
imparcialidade pouco acrescentará ao princípio da legalidade, porque desde já
resulta que uma decisão administrativa fundada em tais interesses seria
inválida por desvio de poder. No entanto há quem não considere que assim seja:
de facto o desvio de poder tal como se encontra definido e regulado entre nós
só levará à anulação dos atos administrativos quando se demonstre que os tais
interesses ilegais foram os motivos principalmente determinantes da escolha
discricionária feita pelo órgão administrativo; mas se o particular, embora
demonstrando ao juiz que na decisão administrativa pesaram e influenciaram
interesses ilegais, não conseguiu fazer prova de que eles foram efetivamente os
mais influentes, não obterá a anulação do ato administrativo.
Ora, a aceitação do princípio da
imparcialidade será suficiente, neste último caso para produzir a invalidade da
decisão porque lhe basta que na ponderação feita pela administração tenha
havido influência de um interesse ilegal.
Da combinação das duas dimensões
do princípio da imparcialidade emerge, portanto que, no exercício da sua margem
de livre decisão, a administração tem que tomar em consideração e ponderar
todos os interesses públicos e privados relevantes para a decisão e só estes.
Note-se que o princípio da imparcialidade
não admite dizer qual é o efeito correto da consideração de interesses e nem
sequer inclui os critérios de tal ponderação; os critérios e resultados de
ponderação resultarão de outras normas, nomeadamente do princípio da
proporcionalidade, mas não pelo princípio da imparcialidade. Dele resulta
apenas uma proibição de ponderação de interesses irrelevantes e uma prescrição
da ponderação dos interesses relevantes.
Garantias da imparcialidade
O artigo 76º do CPA determina as consequências
para com as normas que tratam a imparcialidade.
A garantia da imparcialidade materializa-se nos impedimentos, por um lado, e nas escusas e suspeições, por outro. Uns e
as outras resultam de conflitos de interesses, que impõem ou recomendam que os
titulares dos órgãos com competência para decidir, que possam estar, ou pareçam
poder estar, envolvidos naquele sejam, ou possam ser, retirados do iter
procedimental.
Os impedimentos decorrem de
situações, enumeradas taxativamente na lei, que esta compreendeu legitimarem a
proibição da intervenção, muitas delas resultantes de relações de parentesco.
As escusas e as suspeições são
situações em que não existe proibição absoluta de interferência, mas em que
esta pode ser excluída por iniciativa do próprio titular do órgão ou agente -a
escusa- ou do cidadão interessado -a suspeição. As situações em que podem suceder
estão enumeradas, exemplificativamente, no código, a coberto de uma alusão geral
a circunstâncias que consigam razoavelmente causar uma incerteza séria de
imparcialidade do decisor.
Tem habilitação para afirmar o
impedimento, ou decidir o pedido de escusa ou a suspeição, o superior
hierárquico do decisor do órgão colegial de que este faça parte.
Uma vez declarado o impedimento
ou definido o pedido de escusa ou a suspeição, o impedido, escusado ou
suspeito, segundo dispõem o artigo 72 e, por remissão, o número 3 do artigo 73,
deixam de poder interferir no procedimento, sendo, em princípio, substituídos
pelo suplente.
Como acontece com toda outra
norma jurídica, a mera prescrição do princípio da imparcialidade não basta para
assegurar o seu respeito. A violação da imparcialidade tem como traços particulares
a complicação de prova e, sobretudo na sua dimensão negativa, o facto de
depender frequentemente de circunstâncias relativas, não há administração em
sentido orgânico, mas às pessoas singulares que em concreto são agentes ou
titulares de órgãos administrativos. Tendo em conta estes dois aspetos, a ordem
jurídica institui instrumentos inclinados a certificar que os titulares dos
órgãos e agentes administrativos não afetarão as decisões tomadas em
procedimentos nos quais seria especialmente de recear que se comportassem de
modo parcial. Estes mecanismos são as garantias preventivas de imparcialidade.
As garantias de imparcialidade
implicam impedimento dos titulares de órgãos e agentes quanto à participação em
determinados procedimentos administrativos e na formulação das respetivas
decisões. Os artigos 44 e 48 do CPA identificam as situações em que ocorram
tais impedimentos, procedendo a uma distinção segundo uma escala de gravidade.
As situações do artigo 44 do CPA
envolvem o impedimento absoluto do titular de órgão ou agente. O caráter
absoluto do impedimento significa, desde logo, três coisas: primeira, o
impedimento não carece de qualquer declaração constitutiva, funcionando
automaticamente a partir do momento em que ocorrem os factos determinantes da
sua verificação; segunda, por virtude do impedimento, o titular do órgão ou
agente fica, em princípio, impedido de praticar qualquer ato no âmbito ao
procedimento em causa; terceira, e em consequência dos anteriores, os atos ao
contratos em que tenham intervindo titulares de órgãos ou agentes impedidos são
ilegais e anuláveis.
Já as situações do artigo 48 não
envolvem uma proibição absoluta, mas apenas relativa, de intervenção do titular
de órgão ou agente no procedimento; trata-se por isso de situações de
impedimento relativo. O caráter relativo do impedimento traduz-se em quatro
aspetos: não existe uma enumeração taxativa das situações que originam o
impedimento, tendo a lei recorrido a uma cláusula geral; a mera verificação de
uma das circunstâncias previstas no número 2 do artigo 48 não implica que
ocorra por força um impedimento, dependendo da sua existência essencialmente da
concretização da cláusula geral do número 1, mediante a valoração dos conceitos
indeterminados nela usados em termos que implicam uma certa margem de livre
apreciação; até a decisão da questão de impedimento o titular do órgão ou
agente deve continuar a intervir no procedimento como se nada se passasse; a
declaração de impedimento tem caráter constitutivo.
São ilegais e anuláveis, nos
termos gerais, os atos ou contratos, de direito Público ou de direito Privado,
em que tiverem intervindo os impedidos, quer em sentido de impedimento
absoluto, quer em sentido de impedimento relativo.
A vantagem prática das garantias
preventivas na imparcialidade, do ponto de vista do controlo da atuação
administrativa, especialmente daquela desenvolvida ao abrigo de margem de livre
de decisão, é a de dispensar os interessados da prova da verificação da
concreta parcialidade de uma conduta da administração, servindo a violação das
garantias como seu indicador objetivo. No entanto, nos casos que não deem lugar
a impedimento absoluto, não tendo o impedimento de sido declarado, os lesados
por uma conduta que consideram parcial terão que o demonstrar em concreto.
O
dever de fundamentar tem, quando compreendido em função do princípio da
imparcialidade um significado alargado, já que, ao explicar a sua escolha
discricionária, o órgão administrativo estará obrigado a mencionar, expressa ou
implicitamente, quais foram os interesses envolvidos no caso concreto que avaliou.
Outra
exigência do princípio da imparcialidade é, como refere Vieira de Andrade, a de
que o processo gracioso administrativo seja objeto, na sua fase preparatória e
na sua decisão, de adequada publicidade destinada a garantir e a possibilitar o
controlo judicial da atividade a administração.
Carolina Chaves Farinha
Subturma 14
Bibliografia
- REBELO DE SOUSA, Marcelo, SALGADO DE MATOS,
André, Direito Administrativo Geral (Introdução e Princípios
Fundamentais), Tomo I, 3.ª ed., Dom Quixote
- REBELO DE SOUSA, Marcelo, Lições de Direito
Administrativo, 1995
- CAUPERS, João, Introdução ao Direito
Administrativo, 12ª ed., 2016
- OTERO, Paulo, Manual de Direito Administrativo, 2013
Jurisprudência
Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça (dgsi.pt)
Acordão do Tribunal Central Administrativo (dgsi.pt)
Acordão do Tribunal Central Administrativo (dgsi.pt)
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