Análise de jurisprudência do STA

O presente texto procura fazer uma análise ao acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 10 de março de 2004 (processo nº 0383/03), focando na análise dos princípios administrativos mencionados no acórdão: o princípio da proporcionalidade e o princípio da boa-fé.

Contextualizando, a recorrente interpôs no STA um recurso contencioso pedindo a anulação do despacho do Sr. Secretário de Estado da Administração Local, imputando-lhe a violação dos princípios da necessidade e da boa-fé, consagrados nos artigos 1.º, 2.º e 3.º do Código das Expropriações, e de erro nos pressupostos de facto.

A recorrente alega ser proprietária de um prédio, sobre o qual os anteriores proprietários haviam acordado com a Câmara Municipal de Guimarães a cedência, a título gratuito, de uma parcela para ser aplicada na construção de uma Rotunda e que, em consequência disso, aquela tomou posse dessa parcela e deu início às obras. Relevante mencionar que, segundo o artigo 11.º do Código das Expropriações, a entidade interessada na expropriação deve diligenciar no sentido de adquirir os bens por via do direito privado. Porém, a Autoridade Recorrida contra-alega que não obteve a posse efetiva da parcela de terreno objeto daquele acordo. Neste ponto, o STA julgou como provado o facto de que no acordo celebrado com a Câmara esta podia, a partir da data da celebração do acordo, tomar posse do terreno cedido e realizar as obras previstas, sendo que a parcela doada seria integrada no património da Câmara após a emissão do alvará de loteamento e que logo que fossem apresentados os documentos na Câmara Municipal para o dito fim “celebrar-se-á a respetiva escritura”. Apesar disto, deu entrada na Câmara Municipal uma carta em que o doador, depois de referir que as obras de urbanização inicialmente previstas tinham sido alteradas e que essa alteração iria beneficiar um seu vizinho e prejudicá-lo a ele próprio, pondo em causa o sinalagma que serviu de base ao acordo, pretende resolvê-lo com fundamento em alteração das circunstâncias, nos termos do art.º 437.º do Código Civil, salvo se os direitos do requerente pudessem ser respeitados de forma satisfatória e razoável. Posteriormente, o proprietário do terreno enviou à Câmara Municipal uma carta em que aceita a alteração do projeto e confirma o acordo de cedência.

O doador enviou nova carta à referida Câmara em que comunica a realização da doação à Recorrente e informando que esta aceitava o Acordo sugerindo, no entanto, alterações a algumas cláusulas.

Todavia, o Presidente da Câmara Municipal de Guimarães enviou ao Diretor Geral das Autarquias Locais um requerimento solicitando a declaração de utilidade pública dessa parcela com carácter de urgência para efeitos de expropriação da parcela em causa. A Câmara Municipal de Guimarães emitiu a seguinte declaração: “A Câmara Municipal de Guimarães declara, para efeitos do disposto no art.º 19.º do Código das Expropriações, que os trabalhos necessários à execução da obra de Construção da Rotunda na Av. D. João IV, cujo projecto está devidamente aprovado, são urgentes e que a posse administrativa dos terrenos a expropriar se torna indispensável à prossecução ininterrupta dos mesmos.”.  No mês seguinte, a referida Câmara enviou à Recorrente o ofício no qual a informa que a primeira proposta que lhe fizera para a aquisição da parcela ficava sem efeito devido ao tamanho da área, apresentando uma nova proposta, à qual a Recorrente respondeu que continuava disposta a ceder amigavelmente a parcela de terreno necessária nas condições do Acordo inicial com as alterações propostas na carta anteriormente enviada. Contudo, meses depois foi proferido o despacho recorrido que declarou a utilidade pública e atribuiu o carácter urgente à expropriação da parcela aqui em causa.

A Recorrente alega, então, que a emissão deste despacho constitui uma violação dos princípios da necessidade e da boa-fé já que, por um lado, a celebração do referido acordo tornava desnecessária aquela expropriação e, por outro, essa declaração constitui uma violação das regras da boa-fé. Tanto a Autoridade Recorrida como a Câmara Municipal de Guimarães responderam para defender a legalidade do despacho recorrido.

Com base nestes factos, o STA reconhecendo que a expropriação constitui uma grave restrição ao direito de propriedade, consagrado no artigo 62º da CRP, só deve ser admitida em casos em que se revele absolutamente indispensável, só devendo ser decretada “(…) depois de uma cautelosa ponderação de todos os interesses envolvidos e deve ser limitada ao mínimo necessário para a realização dos fins em vista.” Neste sentido, é invocado o princípio da necessidade da expropriação, o qual pode ser visto como uma manifestação do principio da proporcionalidade.

O STA reconhece que a Camara Municipal procurou negociar a aquisição amigável, a qual, numa primeira fase, pareceu possível, porém terminou sem sucesso, o que a forçou a solicitar à Entidade Recorrida a declaração de utilidade pública dessa parcela. Considerando que foi a Recorrente que comprometeu a concretização do Acordo, o STA admite que “Não se pode, assim, afirmar que não houvesse necessidade da expropriação da dita parcela (…) a Câmara não dispunha de outra alternativa para satisfazer o interesse público que não o do recurso à via da expropriação.” Conclui, então, considerando como improcedente a alegação segundo a qual o despacho seria ilegal por violação dos princípios da necessidade e da boa-fé.

Cabe, agora, analisar o âmbito dos princípios acima mencionados, bem como a decisão do STA.

O principio da proporcionalidade, previsto no artigo 7º do CPA e no artigo 266º nº2 da CRP, desdobra-se em três dimensões: adequação, necessidade (ou proibição do excesso) e razoabilidade (ou proporcionalidade em sentido estrito).

®     Adequação – proíbe a adoção de condutas administrativas inaptas para a prossecução do fim que concretamente vise;

®     Necessidade – para além de idónea para o fim que se propõe alcançar, a medida administrativa deve ser, dentro do universo das medidas abstratamente idóneas, aquela que, em concreto, lese em menor medida os direitos e interesses dos particulares;

®     Razoabilidade – proíbe que os custos da atuação administrativa escolhida como meio de prosseguir um determinado fim sejam manifestamente superiores aos benefícios que sejam de esperar da sua utilização.

A preterição de qualquer uma das três dimensões envolve a preterição global da proporcionalidade. Enquanto que as duas primeiras fazem apelos a juízos abstratos de caráter fundamentalmente teleológico e lógico, a ultima envolve um juízo axiológico referente a colisões verificadas em concreto, implica a formulação de ponderações.

Antes de avaliar concretamente cada requisito deste princípio, importa avaliar a própria norma. O artigo 1º da Código das Expropriações diz-nos que as expropriações, um ato administrativo de pronúncia agressiva da esfera jurídica dos particulares, só são admissíveis se se tratar de uma causa de utilidade pública. Desde logo, resulta desta norma a discricionariedade de decisão que nos é a apresentada pelo operador deôntico «pode». Nesta norma, o conceito indeterminado «utilidade pública» encontra-se na previsão da norma, defendendo alguma doutrina – tese dualista – que se trata de uma margem de livre apreciação, por oposição à tese monista que considera não ter fundamento esta distinção entre discricionariedade e margem de livre decisão. O conceito de utilidade pública é um conceito indeterminado que confere, assim, discricionariedade. Não é possível preencher este conceito com base na interpretação jurídica ou com base na jurisprudência e doutrina, logo trata-se de um conceito de confere uma margem de discricionariedade e cuja concretização apela já para o “preenchimento valorativo” por parte do órgão administrativo aplicador do Direito. No caso concreto, tendo esta rotunda o objetivo de resolver constrangimentos rodoviários existentes e melhorar as condições de segurança, a sua construção prossegue o interesse geral da comunidade, ou seja, pode ser declarada como de utilidade pública.

O requisito da adequação encontra-se preenchido, pois sendo o objetivo deste requisito a verificação da idoneidade da conduta administrativa e como base na análise realizada no parágrafo anterior, a expropriação é apta para a conduta visada – a obtenção daquela parcela de terreno para construção da rotunda. O problema encontra-se no segundo requisito, o da necessidade,  pois o meio menos lesivo para os interesses envolvidos seria a aquisição do terreno por via do direito privado (tal como previsto no artigo 11º do Código das Expropriações). Porém, esta via, tal como reconhecido pelo STA,  tornou-se impossível por incompatibilidade das vontades contratantes.  Deste modo, tornando-se impossível a aquisição da parcela por via negocial, o meio menos lesivo para a aquisição desta será a expropriação, tal como prevê o artigo 11º nº1 do Código das Expropriações. Se a factualidade fosse outra, ou seja, se não houvesse a impossibilidade de aquisição da parcela por via negocial, o requisito da necessidade encontrar-se-ia violado. Por último, o critério da razoabilidade impõe a formulação de ponderações quanto aos benefícios conseguidos com certa conduta administrativa e os custos que vão ter de ser suportados. Neste caso, temos a oposição entre, por um lado, o interesse público e, por outro lado, a limitação do direito de propriedade constitucionalmente salvaguardado. Neste caso concreto,  o interesse público irá prevalecer, sendo, contudo necessário indemnizar o proprietário pelos danos.

Quanto a este ponto, o STA conclui que “não se pode, assim, afirmar que não houvesse necessidade da expropriação da dita parcela, pois que o que resulta do probatório é que se esta não fosse requerida e decretada, a Câmara não conseguiria concretizar as obras da Rotunda que pretendia fazer. Ou seja, a Câmara não dispunha de outra alternativa para satisfazer o interesse público que não o do recurso à via da expropriação.”

Já o principio da boa-fé encontra-se consagrado no artigo 266º nº2 da CRP e no artigo 10º do CPA e realiza-se através da ponderação dos «valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas», concedendo-se especial importância à «confiança suscitada na contraparte pela atuação em causa» e ao «objetivo a alcançar com a atuação empreendida».

A ideia geral desta autonomização foi satisfazer a necessidade permanente de criar um clima de confiança e previsibilidade no seio da Administração.

A sua concretização é possibilitada através de dois princípios básicos: princípio da tutela da confiança legítima e o princípio da materialidade subjacente.

O principio da tutela da confiança pressupõe a existência de uma situação de confiança, traduzida na boa-fé subjetiva ou ética da pessoa lesada, sendo que deve existir uma justificação para esta confiança, ou seja, devem existir elementos objetivos capazes de provocarem uma crença plausível. Igualmente necessário é o investimento de confiança, isto é, o desenvolvimento efetivo de atividades jurídicas assentes sobre a crença consubstanciada. Por último, existe a frustração desta confiança que vem causar ao lesado efeitos negativos.

Já o principio da materialidade subjacente exige que o exercício de poderes jurídicos se processe em termos de verdade material, ou seja, não bastando apurar se tais condutas apresentam uma conformidade formal com a ordem jurídica, mas impondo-se, sobretudo, uma ponderação substancial dos valores em jogo. A primazia da materialidade subjacente, desvalorizando excessos formais, vem cobrir todas as situações em que as exigências formais desrespeitadas não devam implicar uma decisão negativa, nomeadamente se as finalidades que a forma protege chegaram a atingir-se.

Neste caso, estaria em causa o princípio da boa-fé na sua vertente de tutela da confiança. Importa agora saber se os seus pressupostos se encontram preenchidos. No caso concreto encontramos, então, o desencadear das diligências necessárias por parte da Câmara para adquirir a parcela de terreno por via de direito privado (atuação administrativa). A questão surge quanto à existência de uma situação de confiança e a sua justificação. Pressupondo-se a existência de uma situação de confiança, traduzida na boa-fé subjetiva ou ética da Recorrente, a justificação, desta, porém torna-se mais difícil pois encontrando-se numa fase de negociação, nenhuma das partes se encontra obrigada a aceitar propostas com as quais não concorde. Contudo, é possível também entender que com base no clima de confiança e previsibilidade que deve presidir à sua atuação da Câmara, esta deveria ter avisado a Recorrente que a negociação se tinha tornado impossível por incompatibilidade entre os interesses das partes, sendo que já depois do pedido de declaração de utilidade pública feito pelo Presidente da Câmara foi feita uma nova proposta. Logo, se considerássemos que existia uma situação de confiança justificada – o que me parece a resposta mais acertada –, o pedido de declaração de utilidade pública e a posterior decisão constituiriam uma frustração da confiança, que acarretaria prejuízos para a Recorrente, embora estes viessem a ser indemnizados como previsto no Código das Expropriações.

Ressalvar que quando a decisão administrativa viole apenas o principio da boa-fé e não a lei, a consequência será a responsabilidade civil da Administração pelos danos causados e não a anulabilidade do ato.

O STA conclui assim que “(…) o que parece retirar-se dos elementos juntos aos autos é que não foi a Câmara a impossibilitar o cumprimento do Acordo já que o que deles parece decorrer é que, celebrado este, a Recorrente queria retirar mais vantagens do que aquelas que foram acordadas e, porque assim, foi exigindo mais do que, legitimamente, podia reivindicar e que foi esta permanente exigência que comprometeu irremediavelmente a sua concretização. (…) Em suma, está por demonstrar que, nesse procedimento, a Câmara tivesse excedido os limites imprescindíveis à realização do interesse público e que, dessa forma, a expropriação se constituiu numa agressão injusta e inaceitável dos direitos da Recorrente ou que tivesse agido sem respeito pelas regras da boa fé. É, pois, improcedente a alegação de que o despacho recorrido é ilegal por violação dos princípios da necessidade e da boa fé.”

Com base na análise feita dos princípios em causa, parece-me que a decisão do Tribunal pela não anulação do despacho do Sr. Secretário de Estado da Administração Local é a mais acetada. Porém, quanto à afirmação de que é imprudente a alegação de que o despacho é ilegal por violação dos princípios da necessidade e da boa-fé, tendo a concordar com a não violação do principio da necessidade como manifestação do princípio da proporcionalidade, já quanto à violação ou não do principio da boa-fé a resposta não é tão clara, parecendo-me que poderia haver violação deste principio, o que, contudo, não levaria à anulação do despacho recorrido.

 Iara Sequeira

Turma B, subturma 14

Bibliografia:

Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo vol. II, 4ªed., Almedina, 2018

Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral tomo I, Dom Quixote

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 10 de março de 2004, Proc. nº 0383/03, http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-/111D36566B31242580256E5B003D43F8