Aproveitamento do Ato Administrativo

No n.º5 do artigo 163.º do CPA está previsto o mecanismo do aproveitamento do ato administrativo.

Durante a pré-consagração legal, tanto a jurisprudência do STA, como também a doutrina, de forma consistente, veio constantemente a defender a existência de um mecanismo de aproveitamento do ato anulável. Desde logo, os Professores Afonso Queiró, Aroso de Almeida e Vieira de Andrade são exemplos desta doutrina. Para o Professor Freitas do Amaral, o aproveitamento dos atos anuláveis era já possível, antes da sua consagração no CPA, mas apenas no domínio dos atos de natureza vinculada, afastando a sua possibilidade no âmbito da atividade discricionária da Administração. 

Fazendo uma análise do artigo 163/5, podemos retirar que: 

A alínea a) remete de forma inequívoca para o âmbito da atividade vinculada da Administração. Os atos desta alínea são manifestações de vontade administradas através da qual a AP não dispõe de qualquer margem de liberdade de decisão. Importa sublinhar que o conceito de única solução legalmente possível plasmado na alínea a) não dispõe somente de uma origem jurisprudencial, mas tinha já reflexo no CPTA no nº2 do artigo 71.º

Quanto à alínea b): Neste caso, parece ter sido intenção do legislador que a ausência de efeito anulatório se concretizasse também no âmbito dos atos de natureza discricionária. O que se considera é se o fim foi obtido, os meios que serviram o mesmo não relevam para atribuir efeito anulatório. 

Nas palavras do Professor Carlos Cadilha “Trata-se de situações em que a violação de uma regra legalmente prevista não tenha chegado a afetar ou restringir as garantias procedimentais ou processuais que se pretendiam tutelar ou em que a realização da formalidade se tenha tornado inútil por a sua finalidade ter sido satisfeita por uma outra via.”  Com efeito, esta alínea, encontra-se focada para as condutas administrativas que enfermem de vícios formais ou procedimentais, como sejam, por exemplo, a falta de audiência dos interessados ou a ausência de fundamentação. Nas situações a que se referem as alíneas a) e c) do nº5, não existe qualquer restrição quanto ao tipo de ilegalidade que é suscetível de ser considerada sanada, podendo tratar-se não apenas de vícios de forma ou de procedimento, mas também de vício de incompetência ou de falta de legitimação do autor do ato, ou de vícios de violação de lei. 

Já a alínea c) abarca os atos de natureza vinculada, mas também os emitidos no uso de poderes discricionários. Tratam-se, em abstrato, de situações em que embora a Administração não estivesse vinculada à solução que adotou, por não ser a única legalmente possível, acabaria, por praticar o ato com o conteúdo inicialmente adotado, mesmo desconsiderando os motivos inválidos que comporta.

A doutrina tem encarado esta opção legislativa no sentido em que a AP tem a possibilidade de alicerçar a sua conduta em vários fundamentos válidos, porém acaba por motivar aquela numa causa inválida, o que, per si, não irá afetar a conformidade do ato com o ordenamento jurídico, por o mesmo assentar numa motivação diferente, mas, ainda assim, adequada ao caso em apreço. Exemplo: Esta possibilidade parece encaixar nas situações de concursos públicos em que, apesar de se verificar um erro avaliativo em relação às candidaturas apresentadas, nomeadamente nas ponderações dos critérios regulamentares, a classificação final do processo concursal se mantém inalterável, o que conduz à irrelevância da prática de um novo ato de classificação. 

Enquanto regime excecional, importa debruçarmo-nos sobre a cobertura constitucional que assenta este mecanismo. Na verdade, não podemos esquecer que estamos perante um regime de derrogação do princípio de legalidade, que, no direito administrativo, assume um carácter de especial importância e nessa medida importa que o seu alicerce constitucional esteja devidamente demarcado. O artigo 266.º da CRP, contém os princípios fundamentais a que está subordinada a atividade e a finalidade da atuação administrativa. Nessa medida, importa sublinhar que o nº.1 do referido preceito constitucional determina que a AP existe para que o interesse público seja prosseguido. Ou seja, independentemente do caminho que prossiga, a Administração deverá ter sempre como objetivo final a salvaguarda daquele interesse. Porém, a atuação administrativa, não se encontra numa situação de total desprendimento, devendo, na medida do possível, respeitar os direitos e interesses dos cidadãos e observar determinados princípios(nº2).

Com efeito, se é certo que, a Administração deverá pautar a sua conduta pelas regras normativas em vigor, poderão existir circunstâncias em que a defesa do interesse público justifique que determinada atuação desrespeite aquelas regras. No caso do aproveitamento do ato inválido, a circunstância que permite que não se cumpra a legalidade em toda a sua plenitude, é a eficiência da AP, enquanto vertente do interesse público. Conclui-se que no caso do aproveitamento do ato inválido, o interesse público acaba por se sobrepor à legalidade. Também a norma contida no art.267/5 CRP, a qual apela a racionalização dos meios empregues na atividade administrativa, remetendo para a ideia de eficiência da máquina administrativa. Tal preceito é obtido através do aproveitamento do ato administrativo anulável, através da evitação da prática de atos redundantes.  

O mecanismo do aproveitamento do ato anulável consagrado no novo CPA, deve ser, atento o seu conteúdo, encarado como uma manifestação de um novo princípio da boa administração, previsto no artigo 5ºCPA. A consagração deste princípio no CPA reveste-se de especial importância, na medida em que, o legislador, assume pele primeira vez que, a eficiência da AP dispõe de relevância jurídica autónoma.  

Há vários critérios subjacentes a este mecanismo, por um lado o critério da economia na medida em que um ato nestas condições é necessariamente uma forma da Administração evitar o dispêndio em recursos humanos e materiais necessários à prática de um ato de conteúdo igual, mas válido e idêntico ao primeiro que se revelou inválido (assume particular relevância no âmbito da aplicação das alíneas a) e c) e não tanto na alínea b) do nº5 do artigo 163.ºdo CPA). 

Também tem relevância o critério da celeridade, pois o recurso a este mecanismo permite que a Administração conclua os procedimentos de forma mais rápida, na medida em que não tem que proferir atos de conteúdo idêntico. E por fim o critério da eficiência que está intimamente conectada com o fim subjacente às normas e o trilho necessário para o alcançar. Nessa medida, a Administração deverá questionar-se sobre o propósito que subjaz à norma que lhe permite/obriga a emitir tal ato. Ora, é através desse juízo, que se concluirá se é possível recorrer ao mecanismo do aproveitamento do ato, na medida em que a eficiência não é um fim em si mesmo, mas apenas um critério de atuação. Se, dentro do quadro legal, for possível obter o fim idealizado para a norma, o aproveitamento do ato contribui para uma Administração mais eficaz.  

Importa refletir sobre se a norma do n.º5do artigo 163º é um comando impositivo ou se pelo contrário se trata de uma mera faculdade que a Administração dispõe e a que poderá discricionariamente recorrer. O regime encerra alguma ironia, na medida em que o princípio da legalidade a que a Administração se encontra adstrita nos termos do artº266CRP e do próprio CPA (art.3º) obriga a que, nas situações previstas do nº5 do artigo 163.º a legalidade seja afastada, ou seja, estamos perante uma auto-derrogação legislativa. Parece, deste modo, que a Administração não pode deixar de recorrer ao mecanismo do aproveitamento do ato, mesmo quando seja a sua vontade, por exemplo, recorrer aos mecanismos da revogação ou da anulação previstos no artigo 165º do CPA. Se por um lado é conferida à Administração a validação da sua conduta desconforme em nome de um valor superior, por outro, tal legitimação - aparentemente- não se revela opcional. 

Bibliografia e Sitiografia:

ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, Manual de Processo Administrativo, 1.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2010;

ANDRADE, VIEIRA DE, Lições de Direito Administrativo, 2.ª Edição, Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2011;

FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Vol II, Edições Almedina. 

OTERO, Paulo, Direito do Procedimento Administrativo, Vol I, Edições Almedina. 

https://repositorio.ul.pt/bitstream/10451/39355/1/ulfd139118.pdf 

https://dre.pt/dre/lexionario/termo/principio-aproveitamento-ato-administrativo 

https://www.e-publica.pt/volumes/v3n1/pdf/Vol.3-N%C2%BA1-Art.09.pdf

Beatriz Galvão,

Subturma14