Neste post, vamos abordar a divergência doutrinária em relação ao direito à audiência dos interessados ser, ou não, um direito fundamental.
Antes de nos debruçarmos sobre a querela doutrinária, é necessário perceber o que é a audiência dos interessados e onde é que se insere.
A audiência dos interessados corresponde à terceira fase do procedimento administrativo, onde se encontra assegurada o direito de participação dos interessados na formação de decisões que lhes digam respeito, além destes ficarem devidamente informados sobre o sentido que presumivelmente a decisão irá tomar. O Código do Procedimento Administrativo (doravante CPA) determina a obrigatoriedade da audiência dos interessados, em todos os procedimentos administrativos. A audiência dos interessados encontra-se prevista no artigo 100º e no artigo 121º do CPA, para o procedimento do regulamento e o ato administrativo respetivamente. Ela pode ser realizada de forma escrita ou oral.
A audiência dos interessados comporta uma manifestação do princípio da colaboração da Administração com os particulares, que se encontra no artigo 11º/1 do CPA e do princípio da participação, previsto artigo 12º do CPA. Eles correspondem aos princípios gerais mais importantes do CPA a respeito do procedimento. Existe uma parte da doutrina que consagra o direito à audiência dos interessados como um direito previsto na Constituição da República Portuguesa (doravante CRP), resultante do artigo 267º/5.
Artigo 267º/5 CRP
“O processamento da atividade administrativa será objeto de lei especial, que assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito”.
Na doutrina, não há uma posição consensual sobre se o direito à audiência dos interessados corresponde, ou não, a um direito fundamental, havendo duas posições principais, aqueles que defendem que não se trata de um direito fundamental, sendo esta a posição dominante na doutrina, e aqueles de defendem o contrário.
Na opinião do Professor Mário Aroso de Almeida, o direito à audiência dos interessados não deve ser reconhecido como um direito fundamental. O Professor defende que, apesar de este direito ser uma concretização do artigo 267º/5 CRP, na verdade, este artigo pretende regular a estrutura organizatória da Administração Pública e, portanto, não decorre deste preceito um direito à participação no procedimento, muito menos, um direito à audiência dos interessados. Não obstante, afirma ainda que, o direito à audiência, está consagrado como uma norma de direito ordinário no CPA, que não decorre propriamente da Constituição, mas sim, de interpretação por parte do legislador ordinário, de dados e valores jurídico-constitucionais.
O Professor Diogo Freitas do Amaral segue a mesma posição, defendendo que o direito subjetivo público de audiência prévia dos interessados não se inclui no âmbito dos direitos fundamentais, sendo que estes são mais ligados à proteção da dignidade da pessoa humana, mas considera este direito de elevada importância enquanto proteção dos particulares face à Administração Pública. A posição do Professor Diogo Freitas do Amaral também era defendida pelo Professor Pedro Machete.
A segunda posição, é seguida pelos Professores Vasco Pereira da Silva, Paulo Otero, Marcelo Rebelo de Sousa, Gomes Canotilho, Vital Moreira e José Sérvulo Correia, que consideram o direito à audiência dos interessados como um direito fundamental. Aqui, o direito à audiência prévia é visto como um direito fundamental atípico, com uma natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias.
O Professor Vasco Pereira da Silva defende o direito à audiência dos interessados como um direito fundamental que resulta do princípio da participação, tal como está estabelecido na Constituição, além disso, também considera este direito como um direito fundamental de natureza procedimental da 3º geração que gera um status activus processualis, isto é, a ideia de que o cidadão pode atuar de forma ativa no âmbito do procedimento para a tutela dos seus direitos.
A audiência dos interessados é, regra geral, obrigatória, no entanto, existem situações consagradas na lei onde pode ocorrer a sua dispensa, sendo estas situações definidas no artigo 124º. Assim, podemos determinar que estamos perante uma ilegalidade, estando mais especificamente perante um vício de forma, por preterição de uma formalidade essencial, quando não se verifica a realização da audiência dos interessados nos casos em que esta seria obrigatória por lei. Cabe agora perguntar se, na sequência da não verificação da audiência enquanto obrigatória, o ato final do procedimento será nulo ou anulável. Esta questão resulta da divergência exposta, os professores que defendem o direito à audiência dos interessados, como direito fundamental, defendem a nulidade do ato (artigo 161º/2/d do CPA) e os professores que não consideram este direito um direito fundamental, defendem, assim, a anulabilidade (163º/1 do CPA).
A posição dominante na doutrina e na jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo têm vindo a sustentar o direito à audiência dos interessados como um direito não fundamental e, assim, consideram a sua não verificação um caso de anulabilidade (163º/1 do CPA). No entanto, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 7 de abril de 2022, proc. n.º 03478/14.1, constatou a nulidade do ato, pela falta de audiência prévia, acolhendo, assim, a posição sustentada pelo Professor Vasco Pereira da Silva.
Bibliografia:
Freitas do Amaral, Diogo, “Curso de Direito Administrativo”, II, 4º edição, Almedina, 2018
Aroso de Almeida, Mário, “Teoria Geral do Direito Administrativo”, 8º edição, Almedina, 2021
Aulas teóricas de Direito Administrativo II, Vasco Pereira da Silva
Acórdão do STA, de 07/04/2022, proc. n.º 03478/14.1, disponível para consulta em
Carolina Carreira
Nº 64598; Turma: B, Subturma: 14
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