Só é considerado existente, válido e eficaz o
ato administrativo que preencher os requisitos elencados no regime do artigo 155º/2
do Código do Procedimento Administrativo, que diz precisamente respeito ao
requisito da existência do ato. Na falta desse preenchimento, encontramo-nos perante
situações de inexistência, de invalidade ou de ineficácia do ato
administrativo, podendo, contudo, o mesmo ato ser objeto de uma reapreciação
por parte do seu autor ou de órgão habilitado por lei da qual poderá resultar a
“convalidação” do ato ou então a sua invalidade.
A sua invalidação gera aquilo a que chamaremos de
nulidade e anulabilidade de atos administrativos.
Relativamente à declaração de nulidade dos atos
administrativos, num primeiro momento, de acordo com as Lições de Direito Administrativo,
do Professor Vieira de Andrade, entendia-se que a nulidade do ato seria invocável
a todo o tempo, por qualquer interessado podendo ser declarada, também a todo o
tempo, por qualquer tribunal ou órgão administrativo. A nulidade subentendia a não
vinculatividade da sua execução e nenhum órgão ou agente administrativo necessitava
de a acatar e nenhum particular precisava de lhe obedecer. Todavia, não sendo sustentável
este caráter rígido da nulidade, foram-se construindo algumas restrições a este
regime, tornando-o mais flexível aproximando-se mais da realidade e dos
interesses vigentes.
Efetivamente, analisando o artigo 162º/2 do CPA
relativo à invocação de nulidade por qualquer interessado, verificamos que os
destinatários do ato podem invocar a nulidade da decisão, mas podem fazê-lo
sempre? O artigo 21º da Constituição consagra o direito de resistência dos
cidadãos caso lhes sejam incutidas ordens que ponham em causa os seus direitos,
liberdades e garantias, no entanto, para além do referido, o regime da nulidade
não pode ser generalizado e invocado a todo o tempo pelos particulares, estes
não podem desobedecer-lhe, como se o ato não existisse por alegarem juízos de
nulidade. A nulidade não deve ser invocada quando não for evidente ou quando houverem
dúvidas quanto a sua possibilidade.
O mesmo acontece com os órgãos administrativos,
que deveriam ter a sua atividade limitada, não podendo proceder a declaração de
nulidade quando esta não fosse suficientemente clara e evidente.
A nulidade como a conhecemos encontra-se prevista
no artigo 161º do CPA, sendo considerada a forma mais grave de invalidade do
ato. Posto isto, um ato nulo toma-se como ineficaz desde o seu início, não
produzindo quaisquer efeitos jurídicos. Apesar do ato nulo não produzir efeitos,
segundo o Professor Freitas do Amaral não se deve confundir a nulidade com a
inexistência, visto que, apesar das semelhanças entre os regimes, na nulidade de
acordo com o princípio do aproveitamento do ato é possível ainda optar-se pela
conversão, o que não procede para os atos inexistentes.
Deste modo, importa destacar que os atos nulos
podem ser objeto de reforma e conversão, como está previsto no artigo 164º/2 do
CPA, sendo a nulidade insanável, não pode ser transformada num ato válido, o
que não implica que não se conceda efeitos jurídicos a algumas situações que
sejam provenientes de atos nulos, já que, não devem ser esquecidos e respeitados
os princípios constitucionais como da proteção da confiança, ou da boa-fé.
Como já tinha sido referido qualquer particular
pode desobedecer ao ato nulo podendo a sua nulidade ser invocada a todo o tempo,
por qualquer entidade administrativa ou Tribunal (artigo 162º/2), não se
encontrando a sua contestação, isto é, impugnação submetida a nenhum prazo. Sendo
a declaração de nulidade vinculativa (“efeito erga omnes”) o reconhecimento
judicial da nulidade de fundo declarativo assume-se como uma declaração de
nulidade.
Relativamente à anulabilidade, cujo regime se
encontra a partir do artigo 163º do CPA, é uma invalidade menos grave do que a
nulidade, uma vez que chegam a produzir efeitos e permanecem eficazes até serem
anulados, sem prejuízo da eficácia retroativa que destrói todos os efeitos do
ato anulado, de acordo com o artigo 163º/2 do CPA. O vício que levaria à
anulabilidade é sanável por decurso de tempo, por ratificação, conversão, ou
reforma, sendo que, a partir daí, o ato “cristaliza-se” na ordem jurídica,
tornando-se insuscetível de futura anulação. Desde logo observa-se uma enorme
diferença que fundamenta a sua menor gravidade face ao regime da nulidade, uma
vez que os atos nulos só são objetos de reforma ou conversão. O pedido de
anulação pode ser feito por qualquer interessado que retire vantagens da
anulação aos tribunais administrativos ou à própria Administração.
Até ao novo CPA de 2015, o regime da anulação
estabelecia a proibição total/admissibilidade livre da anulação administrativa,
dependendo do prazo de impugnação judicial: conforme tivesse, ou não, sido
ultrapassado. O único critério era, então, a decorrência do prazo,
desconsiderando outros elementos que seriam essenciais para distinguir dentro
deste regime, outros mais específicos e adequados a um número de situações. O
Professor Vieira de Andrade explica este ponto, dando o exemplo de que não se
distinguiam, para efeitos de anulação, os “atos constitutivos de direitos, atos
precários e atos desfavoráveis” ou a boa ou má fé do particular. A sanação do
vício pelo simples decurso do prazo de impugnação foi alvo de crítica pela
doutrina e jurisprudência portuguesas, daí a alteração que institui o regime
atual da anulação administrativa.
Atualmente, o primeiro elemento a considerar é
a existência, ou não, de impugnação administrativa ou judicial do ato
administrativo. Se houver lugar a impugnação, os requisitos e prazos de decisão
encontram-se regulados a partir do artigo 184º e seguintes, na secção referente
à reclamação e aos recursos administrativos. Se o ato já tiver sido impugnado
nos tribunais, a anulação só pode ter lugar até ao final da discussão, como esclarece
o artigo 168º/3. Quando à anulação oficiosa, a regra geral quanto ao prazo é de
seis meses a partir do conhecimento por parte do órgão competente da causa da
invalidade ou, se a invalidade resultar por erro do agente, desde o momento da
cessação do erro, desde que, em qualquer destes casos, não tenham decorrido
cinco anos a partir da emissão (artigo 168º/1, quanto aos condicionalismos
aplicáveis à anulação administrativa).
Pelo facto de a anulação poder colocar em causa
situações jurídicas já constituídas e expetativas jurídicas já criadas, o prazo
já não é o único condicionalismo. Estes elementos dependem se está em causa um
ato constitutivo de direito, na interpretação do artigo 167º/3, ou outro
qualquer tipo de ato por exclusão de partes. Assim, para os atos constitutivos
de direitos, a lei confere um prazo de um ano a partir da emissão do ato, pelo
artigo 168º/2 do CPA, não obstante da exceção estabelecida no artigo 168º/4, em
que o prazo é alargado para quatro anos para os casos que se insiram nas
alíneas da disposição. O artigo 168º/4 reflete o princípio da proteção da
confiança, pelo facto de presumir a boa-fé do particular que vai sofrer danos
como consequência da anulação. Para os restantes atos, que não sejam
constitutivos de direitos, aplica-se, então, o número 1 do artigo em análise,
que funciona numa lógica de regra geral.
É pertinente, ainda, fazer referência aos atos
consequentes de atos anulados, quanto à sua validade, por serem praticados no
seguimento do ato “principal” que padece de vício causador da anulabilidade.
Antes de 2015, estes atos consequentes eram considerados nulos; com o novo CPA
reduziu-se a gravidade da invalidade, sendo estes apenas anuláveis, por não
constarem do atual elenco do artigo 161º/1. Deste modo, retira-se do artigo
172º/2 a obrigação de a Administração Pública reconstituir a situação atual
como se não tivesse sido praticado o ato que foi objeto de anulação. Esta
reconstituição implica alteração das situações de facto, que, entretanto, se
constituíram, ou seja, os atos consequentes, que têm regime específico de
invalidação no Código do Processo dos Tribunais Administrativos, mas que se
retira, praticamente de forma integral ou suficiente para a sua compreensão, do
artigo 172º/2, 172º/3 e ainda regulação especial para situações de reintegração
e recolocação de trabalhos no artigo 172º/4 do CPA. É preciso, no entanto,
atentar que nem todos os atos que se seguem ao ato administrativo anulado se
podem constituir como atos consequentes objeto de regulação pelo regime acima
exposto, pelo que é necessário, em cada caso concreto, delimitar o conceito de
forma cuidadosa para evitar a aplicação desmedida e generalizada deste regime
especial a todas as situações jurídicas que se seguirem à anulabilidade do ato,
apenas por terem uma mera ligação ao mesmo. A jurisprudência tem auxiliado à
sua definição, considerando que se devem apenas julgar como atos consequentes,
“os atos cuja manutenção seja incompatível com a reconstituição da situação
hipotética exigida pela anulação, considerados os respetivos fundamentos e
alcances”, como aponta o Professor Vieira de Andrade. Estando muitos
interesses, seja de terceiros, seja de particulares diretamente ligados ao ato
consequente, a doutrina maioritária considera que valem os limites temporais
gerais do artigo 168º/1.
Em conclusão, no nosso ordenamento jurídico, a
lei não admite situações de nulidade por natureza, estas têm de se encontrar expressamente
prevista na lei, conforme o artigo 161º/2 do CPA, significa por isso, que a
nulidade para o nosso direito administrativo tem caráter excecional e que a
anulabilidade é que é a regra geral, a regra de que todo o ato administrativo é
anulável.
Ana Catarina Henriques
Subturma 14
Bibliografia:
Do Amaral, Diogo Freitas, Curso de Direito
Administrativo - Volume I, 4.ª edição, Almedina, 2015
J. C. VIEIRA DE ANDRADE, Lições de Direito
Administrativo, 5ª edição, 2017, Coimbra Jurídica
Sem comentários:
Enviar um comentário