O
Direito à Informação no âmbito da Administração Pública
I. Contextualização geral
No âmbito da linguagem moderna, o termo
“informação” comporta vários significados, de certo modo, suficientemente
heterogéneos. Por exemplo, na terminologia jurídica, pode significar, no seio
do Direito Administrativo, que “os interessados têm o direito de ser informados
pelo responsável pela direção do procedimento, sempre que o requeiram, sobre o
andamento dos procedimentos que lhes digam diretamente respeito, bem como o
direito de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas”
(artigo 82º do Código do Procedimento Administrativo). Por sua vez, na
cibernética, a “informação” corresponde a um fator qualitativo que designa a
posição de um sistema. Por outro lado, a “informação” e, consequentemente, o
Direito à Informação, é, de uma forma mais comum, relacionada com os meios de
informação, ou seja, com os media, que a prestam através de canais
televisivos, rádios e, mais recentemente, redes sociais.
Será, nestes moldes, prudente reconhecer a “informação”
como sendo, lato sensu, a ação que consiste em fornecer conhecimentos a
um determinado público, certos acontecimentos ou opiniões com a ajuda de
métodos transmissivos auditivos ou visuais, que abarcam mensagens inteligíveis
por parte de tal público. A informação é, igualmente, o resultado de tais ações
sobre os seus destinatários[1].
É bem conhecida a contraposição entre a
Administração clássica, ligada ao individualismo liberal, e a nova
Administração emergente ao longo do século XX, em conexão com o Estado social e
com ideias democráticas e participativas. A nova Administração emergente, ao
contrário do que sucedia na Administração clássica, pauta-se por uma atividade
administrativa alargada e até hipertrofiada, diversificada e vocacionada para a
desconcentração ou a descentralização, uma Administração de concertação. Nas
últimas décadas, a Administração Pública tem assumido um papel com um cariz
mais aberto, agindo com publicidade e com comunicação para o exterior.
A mudança traduz-se em três aquisições principais. Em
primeiro lugar, na do direito de informação dos administrados quanto aos atos
ou providências que lhes digam respeito. Em segundo lugar, na do dever dos
órgãos da Administração de fundamentação ou motivação das suas decisões (ou,
pelo menos, das que contendam com interesses dos cidadãos. Por último, na de
diferentes modalidades de participação ou colaboração dos administrados,
individualmente ou em grupos ou comunidades, na própria gestão de serviços. Ao
mesmo tempo, acaba também por ganhar um relevo específico a regulamentação do
processo ou procedimento de formação das decisões, objeto de frequentes
tentativas de codificação.
No âmbito da doutrina jurídica portuguesa, MARCELLO
CAETANO
já chamava a atenção para a importância do processo administrativo gracioso enquanto
instrumento do Direito substantivo[2]. Ensinando que, se num
processo estivessem em causa interesses privados, deveria dar-se conhecimento
aos interessados de tudo quanto pudesse influir na sua situação ou fosse
necessário para a defesa da realização dos interesses em jogo[3].
O direito de acesso à informação administrativa é
corolário do princípio da administração aberta, assumindo-se o acesso à
informação administrativa procedimental e não procedimental, como um parâmetro
essencial no âmbito da relação entre os cidadãos e a Administração Pública.
II. A doutrina portuguesa
O tema tem continuado a ser considerado e estudado pelos
especialistas portugueses, com assinalável ênfase para os aspetos da
publicidade e transparência da atuação da Administração e da paridade de
posições no processo.
Com efeito, e segundo JORGE
MIRANDA,
a participação do administrado no processo não pode restringir-se ao conteúdo
mínimo do audi alteram partem. Requer que procedimento se desenvolva
segundo um contraditório, em que a paridade da administração e o administrado
seja assegurada. E o direito de acesso aos dossiers por parte dos particulares
intervenientes no processo constitui exatamente consequência necessária do
princípio do contraditório e das garantias de defesa. É imperativo advogar que
os interessados tenham acesso às informações oficiais de modo a ficarem em
posição de defender os seus pontos de vista, podendo moldar, afinal o conteúdo
da decisão que os vai afetar[4].
Apesar do direito informação enunciado no número 1 do
artigo 37º da CRP, que não tem destinatários ou sujeitos passivos
predeterminados, a Constituição prevê um conjunto de direitos especiais de
informação, que postulam em regra relações bilaterais e têm como contrapartida
deveres de prestação de facto, como é o caso do direito de acesso à informação
administrativa[5].
O direito à informação não se trata meramente de um
movimento doutrinal ou de uma reivindicação de certos setores da opinião
pública. Trata-se, desde 1976, de uma exigência da Constituição da República
Portuguesa, do mais alto nível no ordenamento jurídico positivo (artigo 268º,
número 1, da CRP). Da Lei Fundamental resulta claramente uma pressuposta
relação especial entre a Administração Pública e os administrados, exigindo-se
um interesse direto quanto ao processo em causa, nestes termos, o interessado
tem o ónus de requerer informação. Desta norma constitucional supracitada
resulta uma consagração, não de um direito de se informar, mas sim,
especificamente, um direito a obter informação administrativa[6]. No contexto do artigo
mencionado, surgem tanto o direito à administração administrativa procedimental
como o direito de acesso a arquivos e registos administrativos.
GOMES CANOTILHO
e VITAL
MOREIRA
defendem que o artigo 268º não de deve ler de forma isolada, mas antes em
articulação com o catálogo de direitos, liberdades e garantias de participação
política (Parte II, Capítulo II da CRP). Os direitos aqui consagrados, são, em
geral, direitos de natureza análoga aos direitos enunciados na Parte I[7].
Em sentido análogo, SOFIA
DAVID
refere
que “o direito à informação é um direito fundamental, de natureza análoga aos
direitos, liberdades e garantias enunciados no Título II da Parte I da CRP,
estando subordinado aos mesmo regime, designadamente da aplicabilidade direta”[8].
Será, nesta medida, necessário realizar a distinção entre
informação procedimental e não procedimental. A informação procedimental
(prevista no artigo 268, número 1, da CRP) é a respeitante aos interessados em
determinado procedimento, sendo que a não procedimental (prevista no artigo
268º, número 2, da CRP) prende-se com o direito à informação administrativa por
parte de qualquer cidadão, conferindo o acesso aos arquivos e registos
administrativos por qualquer pessoa, à partida sem necessidade de invocar
qualquer interesse. Este direito de acesso aos arquivos e registos administrativos
foi introduzido na Lei Fundamental com a revisão constitucional de 1989.
Nesta linha de raciocínio, tal como defende JOSÉ
RENATO
GONÇALVES,
o princípio geral é o de um acesso “tão amplo quanto possível” à informação, a
fim de reforçar o “carácter democrático das instituições e a confiança do
público na administração”[9].
No que diz respeito à interpretação do Direito à
Informação como sendo, no ordenamento jurídico português, considerado como um
direito fundamental, VASCO PEREIRA DA
SILVA,
pronuncia-se de forma favorável, não só relativamente ao Direito à Informação,
mas também relativamente ao Direito à Audiência dos Interessados, inerente ao
princípio da audiência e da participação[10].
Exposto o entendimento de grande parte da doutrina
portuguesa acerca do que é realmente o Direito à Informação no âmbito do
Direito Administrativo, resta ainda esclarecer brevemente, ainda que não seja
fácil, as exatas diferenças entre o direito de acesso a arquivos e a registos
administrativos e o direito à informação administrativa procedimental.
Para SÉRVULO CORREIA,
existe um nexo conjuntivo entre os direitos à informação administrativa
procedimental e ao acesso a arquivos e registos administrativos, sendo estas,
na verdade, duas diferentes concretizações de um mesmo princípio geral de
publicidade ou transparência da administração, procurando no advérbio “também”,
contido no artigo 268º, número 2, da CRP, mais um argumento em reforço da
supracitada conexão[11].
Em comentário aos Acórdãos do Tribunal Constitucional nº
176/92 e 177/92, GOMES CANOTILHO
salienta que o direito de acesso a documentos pode ser um instrumento do
direito à informação, não deixando, contudo, de reafirmar a respetiva autonomia[12].
No ordenamento jurídico português existem alguns diplomas
dedicados em proteger o direito à informação administrativa (para além do CPA e
da CRP), como, por exemplo, a Lei nº 26/2016, de 22 de agosto (regime de acesso
à informação administrativa e ambiental e de reutilização dos documentos administrativos),
ou, então, a LADA (Lei de Acesso aos Documentos Administrativos).
A Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos
(CADA) e a Comissão Nacional de Proteção de Dados têm tido um papel bastante
importante quanto à defesa do direito à reserva da intimidade da vida privada
dos cidadãos-administrados, ponderando sempre os valores (conflituantes) da
abertura e transparência administrativa e da garantia do acesso dos cidadãos à
informação procedimental.
Cumprirá, também, referir, no âmbito da legislação
europeia, o Regulamento (CE) nº 1049/2001, do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso aos documentos do Parlamento Europeu,
do Conselho e a Comissão, estabelece como regra geral que todas as pessoas
tenham acesso aos documentos das instituições, mas existem exceções,
nomeadamente quando os documentos possam prejudicar a proteção “da vida privada
e a integridade do indivíduo, nomeadamente nos termos da legislação comunitária
relativa à proteção dos dados pessoais”.
III. O direito à
informação e os princípios da atividade administrativa
Os princípios da atividade administrativa e o direito à
informação convergem como garantia da sua promoção.
Em primeiro lugar, no que diz respeito ao princípio da prossecução
do interesse público (artigo 4º do CPA), a administração deve “prosseguir o
interesse público” em conformidade com os direitos e interesses, legalmente
protegidos, dos cidadãos. Isto deve ser cumprido de forma atualizada,
garantindo uma satisfação adequada das pretensões informacionais dos
administrados. Nestes termos, o recurso à tecnologia toma uma posição de
vincada importância.
Em segundo lugar, no que toca ao princípio da boa
administração (artigo 5º do CPA), o mesmo alude ao facto da Administração
Pública ter o dever de se pautar por “critérios de eficiência, economicidade e
celeridade, sendo que, para tal, deve ser organizada de modo a aproximar os
serviços das populações e de forma não burocratizada. Daqui resulta que a
Administração Pública tem o dever de colocar à disposição de todos os cidadãos
formas práticas e eficazes de garantir a transmissão de todo o tipo de
informações. Neste âmbito, o recurso a meios informáticos poderá ser uma ótima
alternativa, mas não deverá ser a única, uma vez que, sejamos realistas, um
dispositivo informático não é, propriamente, algo que esteja à disposição de
toda a população. Pelo que será necessário ter, imperativamente, em
consideração o princípio da igualdade (artigo 13º da CRP e artigo 6º do CPA).
Em terceiro lugar, relativamente ao princípio da boa-fé
(artigo 10º do CPA), tanto a Administração Pública como os particulares devem,
“no exercício da atividade administrativa e em todas as suas formas e fases […]
agir e relacionar-se segundo as regras da boa-fé”. O direito à informação e os
deveres de informação deverão ser concretizados, por parte dos órgãos
administrativos, de forma não lacunosa, sem desvios, incoerências ou
incorreções que sejam suscetíveis de violar o direito à informação dos particulares
ou até mesmo de suscitar dúvidas.
Em quarto lugar, no que tange ao princípio da colaboração
com os particulares (artigo 11º do CPA), a colaboração entre os órgãos
administrativos e os particulares só é possível através da prestação de
informações e esclarecimentos de que os particulares posam carecer e,
analogamente, pela receção de sugestões e informações por parte destes.
Em quinto lugar, no que diz respeito ao princípio da
participação (artigo 12º do CPA), a participação dos particulares, que seja
verdadeiramente adequada e pertinente, só se verificará se a informação e o
modo como ela se propaga e procede garantir aos particulares o conhecimento
absoluto e viável das decisões em causa.
Por último, o princípio da administração aberta (artigo 17º
do CPA). Esta disposição legal será alvo de uma análise mais detalhada, devido
à sua importância ressaltante no âmbito do direito à informação. Com
consagração expressa no artigo 17º do Código do Procedimento Administrativo,
corresponde, com ligeiras alterações, ao artigo 65º na versão de 1991. Também
sendo designado como princípio do arquivo aberto ou “open file”[13]. Esta norma legal determina
que há um direito geral de acesso aos arquivos e registos administrativos,
também designada por informação não procedimental, exceto algumas exceções que
são reguladas por outros diplomas legais (“matérias relativas à segurança interna
e externa, à investigação criminal, ao sigilo fiscal e à privacidade das
pessoas”). Este princípio da administração aberta, incluído nos princípios
gerais da atividade administrativa, aplica-se à conduta de quaisquer entidades,
independentemente da sua natureza, adotada no exercício de poderes públicos ou
regulada de modo específico por disposições de Direito Administrativo, e a toda
e qualquer atuação da Administração Pública, ainda que meramente técnica ou de
gestão privada, nos termos do artigo 2º, números 1 e 2, do CPA.
Fundamentalmente, o que o princípio da administração aberta visa é a existência
de uma administração aberta clara, transparente e acessível[14].
Nas palavras de JOSÉ
RENATO
GONÇALVES,
“com a prevalência da ideia segundo a qual a cultura do segredo não é
compatível com um governo moderno, numa sociedade de informação caracterizada
pela globalização, ocorreu a disseminação gradual do Direito à Informação”[15].
IV. A jurisprudência
portuguesa
Relativamente à consideração do direito à
informação como um direito fundamental, a jurisprudência tem tomado uma posição
favorável, referindo que o “direito à informação não procedimental […] tendo
natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias só pode estar sujeito às
restrições expressamente previstas na Constituição e na lei[16].
Cumprirá, no que toca ao princípio da administração
aberta e do seu relacionamento com o direito à informação, destacar o
entendimento propugnado pelo Supremo Tribunal Administrativo. Nesta medida, “o
número 2 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa impõe que a
Administração Pública paute a sua atividade pelos princípios da transparência e
da publicidade de modo a que não só as suas decisões sejam públicas e
acessíveis, mas também que o procedimento que as precede possa ser objeto de
consulta e informação pois que só assim se promove a formação de uma opinião
pública esclarecida e só assim se permite que os interessados conheçam as
razões que determinaram os seus atos”[17].
V. Conclusões finais
Para finalizar a presente exposição, restará dizer que,
em suma, o direito à informação, como direito fundamental, não deve jamais ser
restringido, a não ser nos casos legalmente previstos, devendo ser a atuação da
Administração Pública o mais transparente possível, de acordo com os princípios
basilares de Direito Administrativo e com a Constituição da República
Portuguesa, que consagra o direito de acesso à informação procedimental e não
procedimental.
Conforme refere Sérgio Pratas, o Estado transparente
pressupõe a existência de um regime político democrático, a transparência de
todos os poderes do Estado, apesar de existirem “áreas de segrego ou áreas
protegidas, associadas à proteção de outros valores fundamentais”. A
transparência do Estado assenta em pilares como o acesso à informação, na
difusão e discussão, e na proximidade[18].
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- GOMES
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- SÉRGIO
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Transparência do Estado, Administração Aberta e Internet, Lisboa, INA,
2013;
Aluno: Guilherme Fernandes
Ano: 2º
Turma: B
Subturma: 14
Nº: 64518
[1] JEAN MARIE
AUDY ROBERT DUCOS-ADER, Droit de l’Information,
12ª ed., Dalloz, p. 1.
[2] MARCELLO CAETANO, Tendências de Direito Administrativo Europeu,
Lisboa, 1997, p. 31.
[3] MARCELLO CAETANO, Manual de Direito
Administrativo, vol. II, Lisboa, 1972, p. 1273.
[4] JORGE MIRANDA,
O Direito de Informação dos administrados, Separata da Revista “O
DIREITO”, 1988, p. 479.
[5] JORGE MIRANDA
e RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa
Anotada, Tomo I, Introdução Geral, artigos 1º a 79º, 2ª ed., Coimbra
Editora, Coimbra, 2010, p. 853.
[6] RAQUEL CARVALHO, O Direito à Informação
Administrativa Procedimental, Publicações Universidade Católica, Porto,
1999, p. 154.
[7] GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição Portuguesa
anotada, vol. II, Coimbra, Coimbra Editora, 2010, p. 820.
[8] SOFIA DAVID, Das Intimações, Coimbra,
Almedina, 2005, p. 57.
[9] JOSÉ RENATO GONÇALVES, Acesso à informação das
entidades públicas, Coimbra, Almedina, 2002, p. 231.
[10]
Transcrições das aulas
teóricas de Direito Administrativo II, lecionadas no 2º semestre do ano letivo
de 2021/2022 sob a regência do Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva, Faculdade
de Direito da Universidade de Lisboa.
[11] SÉRVULO CORREIA,
O Direito à Informação e os Direitos de Participação dos particulares no
procedimento e, em especial, na formação da decisão administrativa, 2005,
p. 135.
[12] GOMES CANOTILHO,
Revista de Legislação e Jurisprudência, cit., pp. 253.
[13] ALEXANDRA LEMOS RAMOS,
O princípio da administração aberta vs. o princípio da proteção dos dados
pessoais, Dissertação de Mestrado, Mestrado em Direito Administrativo,
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2016, p. 16, disponível em: https://repositorio.ul.pt/bitstream/10451/37453/1/ulfd136607_tese.pdf.
[14] ALEXANDRA LEMOS RAMOS,
O princípio da administração aberta vs. o princípio da proteção dos dados
pessoais, Dissertação de Mestrado, Mestrado em Direito Administrativo,
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, p. 17, disponível em: https://repositorio.ul.pt/bitstream/10451/37453/1/ulfd136607_tese.pdf. - A autora dá um exemplo
paradigmático de um sistema fiscal transparente, em que todos podem aceder
livremente à informação fiscal de terceiros (sistema fiscal norueguês), que
disponibiliza online os rendimentos de todos os cidadãos e a respetiva
liquidação de impostos, sendo que não tem que se justificar a razão do acesso
(os cidadãos podem ser movidos por mera curiosidade, por exemplo em relação a
um vizinho), contudo é necessário efetuar um registo e o titular dos dados
saberá quem consultou essa informação.
[15] JOSÉ RENATO
GONÇALVES, Estado Burocrático e Estado
Transparente, Modelos Institucionais de Defesa do Princípio da Transparência: A
Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA), Separata de
Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano no centenário do seu
nascimento, Edição da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Coimbra
Ed., 2006.
[16] Ac. do STA de 13/07/2016, Proc. nº
0577/16, relator Teresa de Sousa, disponível em: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/e879ed847eaa79ae80257ff500484880?OpenDocument.
[17] Ac. do STA, Proc. nº 0896/07, de
17/01/2008, relator Costa Reis, disponível em: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/7a11a8ad079aebc9802573de00374730?OpenDocument&ExpandSection=1.
[18] SÉRGIO PRATAS,
Transparência do Estado, Administração Aberta e Internet, Lisboa, INA,
2013, p. 69.
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