Neste trabalho vamos analisar o regulamento administrativo e as suas diferentes espécies, além de examinar as maiores diferenças existentes entre o regulamento e o ato administrativo.
O Professor Diogo Freitas do Amaral define Regulamento Administrativo como “normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei.”. Por sua vez o Professor Mário Aroso de Almeida define Regulamento Administrativo como “atos normativos – isto é, atos jurídicos contendo normas jurídicas, gerais e abstratas – que são emanados no exercício da função administrativa, no exercício de poderes jurídico-administrativos”. Não obstante, o artigo 135º do CPA, também nos dá uma definição legal.
Existem três elementos essenciais presentes no regulamento administrativo, do ponto de vista do Professor Diogo Freitas do Amaral, são eles:
· Elemento de natureza material: o regulamento administrativo consiste em normas jurídicas e é dotado de características como a generalidade e a abstração.
· Elemento de natureza orgânico-formal: o poder regulamentar é um poder característico da função administrativa, por isso, os regulamentos podem ser emitidos por um órgão de uma pessoa coletiva pública que integra a Administração Pública (sendo esta a regra), no entanto, por vezes também são emitidos por pessoas coletivas que não integram a Administração ou, até, por entidades de direito privado que prossigam fins públicos. Em qualquer um dos casos, é necessário que exista uma lei habilitante para a sua emissão, como consta no artigo 136º/1 CPA.
· Elemento de natureza funcional: o regulamento é emitido no exercício do poder administrativo.
É importante mencionar que o regulamento corresponde a uma fonte de direito secundário do Direito Administrativo, eles encontram-se dependentes das normas de grau hierárquico superior. No entanto, são fundamentais e indispensáveis ao funcionamento do Estado moderno.
De acordo com o Professor existem quatro critérios que determinam as espécies de regulamentos: a relação do regulamento com a lei; o seu objeto; o seu âmbito de aplicação e a projeção da sua eficácia.
Dentro do primeiro critério podemos distinguir entre os regulamentos complementares ou de execução e os regulamentos independentes ou autónomos. Os primeiros, estão previstos na 1º parte do artigo 112º/7 CRP e na 1º parte do artigo 136º/2 do CPA e correspondem à maioria dos regulamentos. Eles desenvolvem ou aprofundam a disciplina jurídica constante numa lei, isto é, completam e regulam os aspetos de pormenor, além de darem resposta a questões técnicas que a lei que os precede deixou em aberto, permitindo, assim, uma aplicação prática da lei. Caso estes regulamentos contrariem a disciplina fixada na lei serão considerados ilegais. O Professor estabelece ainda que os regulamentos complementares ou de execução podem ser espontâneos ou devidos. Como estabelecem os artigos mencionados, estes regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar. Os regulamentos independentes ou autónomos estão previstos, na Constituição, nos artigos 112º/6 e na última parte do 112º/7 e, no CPA, na última parte do artigo 136º/2 e no artigo 136/3. São definidos pelo Professor Diogo Freitas do Amaral como “regulamentos que os órgãos administrativos elaboram no exercício da sua competência, para assegurar a realização das suas atribuições específicas, sem cuidar de desenvolver ou completar nenhuma lei em especial.”. Estes regulamentos não vêm complementar ou pormenorizar uma lei anterior que necessitava de regulamentação, aqui, a Administração edita sem referência imediata ao conteúdo de uma lei anterior que se pretenda executar, em ordem a introduzir uma disciplina inovadora sobre determinada matéria, inscrita no âmbito das atribuições das entidades que os emanem. De acordo com a 2º parte do artigo 136º/2 do CPA e com a 2º parte do artigo 112º/7, o regulamento independente, em ordem da sua validade, tem de indicar expressamente a lei ou leis que atribuem competência (subjetiva e objetiva) para a emissão do regulamento, isto é, a lei de habilitação.
Em relação ao segundo critério (tendo em conta o objeto), os regulamentos dividem-se em regulamentos de organização, estes distribuem as funções pelos departamentos e unidades de uma pessoa coletiva pública; de funcionamento, estes regulam a vida quotidiana dos serviços públicos; e de polícia, aqui, os regulamentos impõem limitações à liberdade individual, tendo em vista, evitar que se produzam danos sociais.
No que toca ao âmbito da sua aplicação (3º critério) os regulamentos distinguem-se entre regulamentos gerais, que vigoram em todo o território continental; regulamentos locais, são destinados a uma dada circunscrição territorial (caso dos regulamentos aplicados às Regiões Autónomas ou autarquias locais); e, por último, os regulamentos institucionais, que provêm de institutos ou associações públicas que somente se aplicam aos indivíduos que se encontram na sua jurisdição.
O 4º critério (em relação à projeção da sua eficácia) dividem os regulamentos entre interno e externos. Os regulamentos internos produzem os seus efeitos jurídicos na esfera jurídica da entidade que o emana, enquanto que, os regulamentos externos, produzem os seus efeitos jurídicos em relação a outras pessoas coletivas públicas ou em relação a particulares, ou seja, se os seus efeitos jurídicos afetam a esfera de sujeitos jurídicos distintos da entidade que o emanou. O Professor Mário Aroso de Almeida reconhece ainda a existência de regulamentos mistos, quando estes contêm normas de caráter interno e externo.
Ora o Professor Mário Aroso de Almeida classifica os regulamentos de uma forma diferente do Professor Diogo Freitas do Amaral. Para começar afirma que a classificação dos regulamentos assenta no grau de dependência do regulamento em relação à lei justificando que o poder regulamentar reside na lei. Assim, ele identifica os regulamentos de execução e os regulamentos independentes. Em relação aos regulamentos de execução, o Professor afirma que há quem os distinga entre regulamentos de execução em sentido estrito e regulamentos complementares. No que toca aos regulamentos independentes, o Professor subdividi-os em regulamentos emanados pelo Governo, identificados no artigo 112º/6 da CRP e que exige a observância de forma de decreto regulamentar, e regulamentos emanados pelas formas de Administração Autónoma, aqui, a Constituição, reconhece o poder de autorregulamentação às Regiões Autónomas e um poder de autonormação próprio às Autarquias locais, nos artigos 227º/1/d e 241º respetivamente.
Antes de analisarmos as maiores diferenças entre o regulamento e o ato administrativo, vamos caracterizar sucintamente este último.
O conceito de Ato Administrativo é divergente na doutrina, contudo, artigo 148º do CPA apresenta uma definição legal do mesmo. O Professor Diogo Freitas do Amaral define ato administrativo como um “ato jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.”. No que toca à natureza jurídica do ato administrativo e à caracterização dos seus traços essenciais, eles também não encontram consenso entre os Professores.
Existem quatro elementos, enunciados pelo Professor Diogo Freitas do Amaral, que estruturam o ato administrativo, são eles: os elementos subjetivos, formais, objetivos e funcionais.
O Professor, em relação às espécies de atos administrativos, estabelece que estes se dividem em dois grupos: os atos primários, são aqueles que se versam sobre uma determinada situação pela primeira vez, este primeiro grupo engloba os atos impositivos e os atos permissivos; o segundo grupo é denominado como atos secundários, estes versam-se sobre um ato primário anteriormente praticado e dividem-se em três categorias: atos integrativos, atos saneadores e atos desintegrativos.
Por sua vez, o Professor Mário Aroso de Almeida apresenta seis critérios de classificação de atos administrativos:
· Em função da natureza dos órgãos que os praticam: são classificados como decisões quando praticados por órgãos singulares e como deliberações quando praticados por órgãos colegiais. São ainda classificados como simples ou complexos;
· Em função dos destinatários: aqui são classificados em simples, plurais e contextuais, coletivos e gerais;
· Em função da extensão da sua eficácia: atos de eficácia instantânea e atos de eficácia duradoura ou continuada;
· Em função da forma sob a qual são praticados: regra geral são emitidos de forma expressa, mas as deliberações são de forma oral;
·. Em função do objeto;
·. Em função do conteúdo, isto é, a natureza dos efeitos jurídicos que os diferentes tipos de atos visam introduzir na ordem jurídica.
Vamos passar agora para o último ponto do nosso trabalho que tem como objetivo identificar as principais diferenças entre o regulamento administrativo e o ato administrativo.
O regulamento distingue-se das demais manifestações jurídicas da Administração, particularmente do ato administrativo, pelo seu conteúdo normativo.
O regulamento e o ato administrativo são comandos jurídicos unilaterais emitidos por um órgão competente no exercício de um poder público de autoridade, no entanto, o regulamento caracteriza-se por ser uma norma jurídica geral – aplica-se a uma pluralidade de destinatários – e abstrata – aplica-se a uma ou mais situações definidas pelos elementos típicos constantes da previsão normativa – (artigo 135º do CPA) e o ato administrativo pauta-se por ser individual – reporta-se a um destinatário ou a um conjunto de destinatários específicos – e concreto – remete para uma situação especifica – (artigo 148º CPA).
O regulamento, enquanto comando abstrato, não se irá esgotar com uma aplicação, isto é, sempre que se verificarem situações típicas que estejam previstas no regulamento ele irá ser aplicado, enquanto que, no ato administrativo, ele está vocacionado a uma situação concreta.
As diferenças entre o regulamento e o ato administrativo encontram-se, essencialmente em três tópicos:
· Na sua interpretação e integração: no regulamento, as regras gerais de interpretação e integração são utilizadas para interpretar o regulamento e integrar as suas lacunas, no ato, existem regras próprias.
· Em relação aos vícios e formas de invalidade: aqui, o regime aplicável ao regulamento é o paradigma das leis, enquanto que, no ato administrativo, aplica-se o paradigma do negócio jurídico, contudo, com as suas especificidades.
· A sua impugnação contenciosa: no caso dos regulamentos, estes podem ser considerados ilegais em qualquer tribunal, em relação ao ato administrativo, isso não acontece. Além disso, os termos de impugnação contenciosa também diferem no caso de estarmos perante um regulamento ou um ato.
Bibliografia:
Freitas do Amaral, Diogo, “Curso de Direito Administrativo”, II, 4º edição, Almedina, 2018
Aroso de Almeida, Mário, “Teoria Geral do Direito Administrativo”, 8º edição, Almedina, 2021
Carolina Carreira
Nº 64598; Turma: B, Subturma: 14
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