O Procedimento e a sua simplificação
O
procedimento administrativo como realidade que dá origem a qualquer ato
administrativo (em sentido amplo) é essencial para determinar o conteúdo da
atuação administrativa. Ao contrário de um ente privado, que define e sua
vontade e ainda a aplica nos casos concretos, a administração tem a sua
finalidade definida na lei, que também limita a sua atuação de forma que esta
não escape a essa mesma finalidade. O procedimento é, portanto, uma realidade
da qual não podemos dispor, mas que também não podemos tornar excessivamente complexa,
sob pena de perder a sua utilidade.
Estado
Pós-Social
As
visões do procedimento a que podemos assistir ao longo da história estão intimamente
ligadas com o tipo de estado e com o tipo de ato administrativo praticado por
esse estado. No estado liberal o procedimento não tinha qualquer valor e era
confundido com o resultado deste, com a forma do ato esta seria a visão
clássica, definida como “atocêntrica”, pelo professor Vasco Pereira da Silva,
ou negacionista (do procedimento).
No estado
social, realidade que se segue, a administração passa a ter um papel de
prestadora de serviços e não apenas o papel autoritário do estado liberal. O
procedimento ganha novos contornos e novos valores, já que estão em causa atos
que constituem direitos nos particulares. No estado pós-social assistimos a um
novo alargamento na atuação da administração que passa a ter uma eficácia
multilateral e não apenas a bilateralidade que antes era reconhecida. Um ato
administrativo tem eficácia multilateral, isto é, não afeta apenas a
administração e o particular que com esta se relaciona, mas um vasto conjunto
de outros. Chamamos a esta realidade a administração infra-estrutural, que
implica uma maior proximidade de todos ao procedimento administrativo e uma
maior transparência deste, já que existe no interesse de todos.
Procedimento
A
visão defendida pelo professor Vasco Pereira da Silva é a de que o procedimento
é uma realidade essencial em si mesma e não apenas em função do resultado
obtido como já foi historicamente definido. A administração no Estado Pós-Social
tem uma função reguladora e uma eficácia que torna essencial em si o modo como
esta atua. Aplicando a velha máxima: “Os fins não justificam os meios”, logo o
ato não justifica o procedimento, este tem de valer por si, tem de ele próprio
prosseguir os objetivos da administração.
O
procedimento tem 4 funções principais previstas na própria constituição, 267º/5
e também no CPA que os concretiza. A primeira é a racionalização do
funcionamento da administração, isto é, tornar o processo mais célere, mas
também mais capaz de alcançar o melhor resultado, ou seja, a primeira função é
contribuir para a construção do melhor resultado, do melhor ato. A segunda
função é a legitimação da atuação administrativa, já que a maior parte dos seus
órgãos beneficia, apenas de uma legitimidade indireta. Os titulares dos órgãos administrativos
são estranhos à escolha do povo, logo a sua atuação necessita de ser
legitimada, neste caso na forma de uma legitimidade legal-democrática. Os órgãos
principais são escolhidos pelos representantes do povo e na sua atuação são
limitados por uma lei emitida por esses representantes. Acresce ainda o
conteúdo do nosso procedimento (descrito no CPA) que dá bastantes poderes
interventivos aos particulares. A terceira função é a ligação e ponderação dos
vários interesses privados com os vários interesses públicos, o procedimento
permite a sua manifestação e construção de uma decisão. Por último, serve para
possibilitar a participação dos particulares, ouvi-los na defesa dos seus
direitos e dos seus interesses. Com tudo isto, o procedimento permite tornar a
decisão (o ato administrativo) mais capaz e ainda assegura os interesses dos
particulares.
Simplificação
Administrativa
A
simplificação administrativa comporta três modalidades diferentes: a Simplificação
Normativa, a Simplificação Orgânica e a Simplificação Procedimental. A primeira
consiste no controlo do excesso de legislação que dificulta para os
particulares o conhecimento da lei, tendo em conta a máxima – ignorantia ius
non excusat – este excesso de normas pode ofender o Princípio da Segurança Jurídica.
A Simplificação Orgânica consiste na diminuição do aparelho administrativo, ou
seja, na redução do número de órgãos que constituem a administração pública. Esta
simplificação está virada para a organização administrativa e para a compreensão
financeira e funcional da administração, que contribui para a sua
transparência. A simplificação procedimental, aquele que queremos aqui tratar
compreende duas realidades, a redução do número de procedimentos e a
simplificação dos procedimentos. O procedimento não pode consumir o tempo dos
cidadãos, um dos bens mais valiosos, que é a própria razão de ser de uma
administração pública, já que se existisse tempo ilimitado, todos participariam
no procedimento. Assim, a simplificação procedimental procura manter a
participação dos particulares, mas restringi-la ao mínimo indispensável.
Simplificação
procedimental
O
procedimento nesta necessidade de cumprir as suas funções acaba por se
complicar, sendo hoje um dos problemas a sua complexidade, falta de
transparência e de celeridade. O Princípio da boa administração (art. 5º do
CPA) é fortemente desrespeitado em função da legalidade (art. 3º) e da
ponderação dos vários interesses que o procedimento proporciona de forma coerente.
Assim, surgem cada vez mais processos de simplificação procedimental, para que
o particular não se perca “na trama de organizações, procedimentos e actos,
quando pretende apenas que a administração permita certa actividade”, como
explica Marta Portocarrero.
Seguindo
os ensinamentos de Viera de andrade, estes mecanismos são, a título
exemplificativo, os seguintes: As conferências procedimentais (77º-ss do CPA),
a comunicação prévia (134º), a privatização e a administração eletrónica (14º)
entre outros.
As
conferências procedimentais permitem a coordenação de vários órgãos com
competências diferentes por forma a exercer essas competências em comum, para a
prática de vários atos ou de apenas um. A comunicação prévia consiste na
possibilidade de um particular constituir uma situação jurídica a seu favor sem
a emissão de um ato administrativo, mas apenas através de uma comunicação de preenchimento
dos requisitos. Claro que aqui a administração reserva para si a possibilidade
de fiscalizar esse ato, mesmo nos casos de deferimento tácito (134º/3). A
privatização consiste na delegação dos procedimentos público em entes privados,
sendo o caso mais comum a delegação da competência para avaliar um concurso
público. Por fim a administração eletrónica necessitaria qui de longo
desenvolvimento, mas em termos gerais seria a utilização de meios eletrónicos
para a canalização da informação (sistema eletrónico) podendo ainda falar-se de
utilização de meios eletrónicos para tomar decisões administrativas (sistema
mecânico).
Conclusão
Tendo
em conta a importância do procedimento para legitimidade, racionalização,
ponderação de interesses e participação dos cidadãos, este não pode ser, pura e
simplesmente afastado, mas deve ser descomplexificado. A necessidade de
participação dos particulares leva a que os procedimentos sejam mais
detalhados, mas estes devem ao mesmo tempo ser cada vez mais claros e objetivos.
Em vez de se olhar aos procedimentos gerais devem continuar a ser criados mecanismos
alternativos virados para realidades concretas. A comunicação prévia só é possível
com alguns atos administrativos, mas neste representa uma simplificação que não
sacrifica nenhuma das funções do procedimento. A administração eletrónica tem uma
forte aplicação como canal informativo, podendo ter alguma dificuldade ao nível
da transparência se falarmos de decisão eletrónica. De qualquer modo, como
canal informativo é uma via alternativa que facilita muito o procedimento.
Quanto à privatização e às conferências procedimentais a conclusão será a
mesma, não são aplicáveis de modo útil a todos os casos, mas quando aplicados
são claros mecanismos de simplificação.
A
simplificação administrativa é, portanto, uma realidade que deve ser abordada
de forma particular, através da criação de mecanismos, não se perdendo de vista
a importância do procedimento. A melhor solução é aquela que não obriga a
sacrificar nada, o procedimento é essencial e a sua simplificação também
Bibliografia
https://www.fd.uc.pt/~fpaula/pdf/apoio_aulas/da2/4_2014.pdf
Vasco
Pereira da Silva, «2001: Odisseia no espaço conceptual do acto administrativo»,
Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 28, (2001), p. 8.
Vasco
Pereira da Silva, Em busca do acto administrativo perdido, Colecção Teses,
Coimbra, 2003
José
Carlos Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo, 5ª edição, Imprensa
da Universidade de Coimbra
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