Responsabilidade civil da Administração Pública: Relações entre a ilegalidade externa do ato administrativo e a responsabilidade civil da Administração Pública

I. Contextualização geral

            Antes de passar ao ponto central do tema, que irá ser tratado infra, cumpre realizar uma breve contextualização sobre o que é a responsabilidade civil. Sabe-se, numa primeira noção aproximativa comum a outras áreas do Direito, que a responsabilidade civil consiste na obrigação de responder pelos danos causados a outrem, isto é, na obrigação de indemnizar. É um instituto que se baseia no princípio do ressarcimento dos danos.

            A responsabilidade civil era já trabalhada pelos gregos e romanos na antiguidade clássica e foi sendo desenvolvida ao longo dos séculos, alvo das constantes mutações provocadas pelo decorrer do tempo, até chegar aos nossos dias, sendo consagrada e estudada, tanto no âmbito do Direito Público (Direito Administrativo, por exemplo), como no Direito Privado (Direito das Obrigações, por exemplo).

            Tal como o instituto da responsabilidade civil é aplicável aos particulares e organizações privadas, também não pode deixar de ser aplicável ao Estado e às entidades públicas. Com efeito, numa sociedade dinâmica e concorrencial, mas profundamente marcada pela ideia de solidariedade entre os seus membros, é frequente os poderes públicos serem chamados a assumir o papel de garantes da estabilidade e de promotores de uma maior equidade na distribuição dos rendimentos e sacrifícios[1]. Perante situações de crise económica que afetem determinados setores ou a economia no seu todo, o Estado é muitas vezes chamado a atribuir “compensações” ou “ajudas financeiras”.

            A responsabilidade civil da Administração Pública tem algumas afinidades com a evolução geral deste instituto e o tipo de problemas que o mesmo suscita, mas o seu alcance e significado jurídicos são bem mais restritos. Na verdade, embora apresente algumas particularidades, a responsabilidade civil decorrente do exercício da função administrativa não é essencialmente diferente do instituto homólogo regulado pelo Direito Privado, ou seja, uma e outra podem ser fonte autónoma de relações jurídicas de natureza obrigacional.

            Neste contexto, cumpre frisar que a expressão “civil”, não significa necessariamente que a responsabilidade civil da Administração Pública seja regulada por normas de Direito Civil, apenas se trata de uma responsabilidade por perdas e danos, que se traduz na obrigação de indemnizar os prejuízos causados pela Administração Pública aos particulares[2].

            Apesar de tudo, a função principal do instituto da responsabilidade civil é, em qualquer caso e em ambos os ramos do Direito considerados, ressarcir ou indemnizar prejuízos que, segundo o curso normal dos acontecimentos, não deviam ter ocorrido, ou seja, colocar o lesado na situação em que o mesmo se encontraria caso tudo se tivesse passado como seria de esperar de acordo com o que é habitual acontecer[3]. Regra geral, é sempre procurar uma possível restituição natural.

II. Uma abordagem doutrinária

          Focando agora no tema central da presente exposição. Cumprirá frisar que a responsabilidade civil delitual da Administração tem um duplo fundamento, subjetivo e objetivo. De um ponto de vista subjetivo, a vinculação da administração pública aos direitos fundamentais (artigo 18º/1 da Constituição da República Portuguesa) e o princípio do respeito pelas posições jurídicas subjetivas dos particulares (artigo 266º/1 da CRP). De um ponto de vista objetivo, o princípio da legalidade (artigo 3º do Código do Procedimento Administrativo). Da combinação de ambos decorre a proibição de provocação ilegal de danos na esfera jurídica dos particulares ou, como sucedâneo, a sua reintegração[4].

            A responsabilidade civil extracontratual do Estado encontra-se regulada pela Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, ou LRCEE. Uma vez que o Código Civil apenas prevê a responsabilidade civil extracontratual do Estado por atos de gestão privada (artigo 501º do Código Civil).

            Existe responsabilidade civil delitual da Administração Pública e, como tal, dever de indemnizar, quando se verifiquem cumulativamente cinco pressupostos, expressa ou implicitamente resultantes dos artigos 2º e 3º da LRCEE, ou seja, o facto voluntário, a ilicitude, a culpa, o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano (análogos aos pressupostos da responsabilidade civil aquiliana no Direito Civil, retirados do artigo 483º/1 do Código Civil).

            A não verificação destes pressupostos acarreta automaticamente a inexistência da responsabilidade delitual, embora possa ainda haver lugar a outra modalidade de responsabilidade civil ou a outra pretensão reintegratória. Assim, se faltar o pressuposto da ilicitude, poderá sempre haver lugar a uma responsabilidade pelo risco (imputação objetiva) ou, se faltar o pressuposto da culpa, é sempre possível recorrer ao instituto do enriquecimento sem causa[5].

            As primeiras referências que dizem respeito ao problema das relações entre a ilegalidade externa do ato administrativo e a responsabilidade civil da Administração Pública, embora não tratando especificamente a ilegalidade externa, mas a ilegalidade em geral, surgem com MARCELLO CAETANO, a propósito do pressuposto da ilicitude. Fazendo uma leitura literal do artigo 6º do DL nº 48 051, de novembro de 1967 (que regulou durante quarenta anos o regime da responsabilidade civil da Administração Pública por atos de gestão pública), o qual parecia fazer depender a ilicitude dos atos jurídicos apenas da violação das “normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis, afirmou que a “ilicitude coincide com a ilegalidade do ato e apura-se nos termos gerais que se analisam os respetivos vícios”[6]. Fazia-se, portanto, coincidir a ilicitude com a ilegalidade.

            Por sua vez GOMES CANOTILHO procurou olhar para ambos os preceitos de forma integrada, e rejeitou “a doutrina que reconduz a ilicitude à antijuridicidade” que afirmou parecer “apontar ainda para a ideia de que basta a violação objetiva de normas, princípios jurídicos ou regras de ordem técnica para haver atos ilícitos geradores de responsabilidade”. Segundo o Autor, pelo contrário, “tem sempre que existir uma específica referência da ordem jurídica objetiva aos direitos subjetivos e posições juridicamente protegidas do particular”. Assim, por exemplo, a violação de normas ou princípios procedimentais não dará origem à responsabilidade por atos ilícitos se os preceitos procedimentais violados não tiverem uma qualquer referência à posição jurídico-material do interessado, não havendo lugar ao desencadeamento dos esquemas da responsabilidade extracontratual se não existir uma “conexão de ilicitude” entre “a norma e princípio violado e a posição juridicamente protegida do particular”[7].

            Recordando a distinção civilista entre a conceção objetiva e subjetiva da ilicitude referida nomeadamente por PESSOA JORGE[8]. GOMES CANOTILHO recusa a conceção objetivista, afirmando que “a violação das normas emanadas no interesse público é insuficiente para fundamentar um pedido de indemnização se, pelo menos, o fim dessa norma não for também o da defesa do lesado”. Não deixa, todavia, de notar que “não só a violação de direitos subjetivos, mas ainda a de outras posições jurídicas subjetivas pode justificar o pagamento de uma indemnização” e admite inclusivamente que o ilícito definido no artigo 6º do antigo DL nº 48 051 é mais amplo do que o definido no artigo 483º/1 do Código Civil[9], ou também, por outras palavras, que a ilicitude, no âmbito da responsabilidade por atos de gestão pública, é definida “em termos mais latos do que os que se encontram no Código Civil”[10].

            Embora concordando que o artigo 6º do DL 48 051 devesse ser conjugado com o artigo 2º do mesmo diploma, e que “nem toda a violação de uma norma jurídica constitui um facto ilícito”, exigindo-se, para responsabilizar o Estado, “a ofensa de direitos de terceiros ou de disposições legais destinadas a proteger os seus interesses”, pelo que não acarretaria ilicitude a preterição de formalidades não essenciais e não invalidades do ato, RUI MEDEIROS, já não acompanha GOMES CANOTILHO na exclusão do vício de forma ou de competência ratione personae dos casos que podem gerar para o Estado o dever de indemnizar[11].

            O problema da relevância das ilegalidades externas do ato administrativo como fator de constituição da Administração Pública no dever de indemnizar o particular o particular por ele afetado é analisado com particular detenção por MARGARIDA CORTEZ.

            Relativamente ao pressuposto da ilicitude, MARGARIDA CORTEZ opta por analisar a relação entre as normas instrumentais (normas orgânicas, procedimentais e formais) e a ilicitude do ponto de vista da segunda modalidade da ilicitude prevista no artigo 483º/1 do Código Civil (ilicitude pela violação de normas de proteção), pelo que se questiona sobre o fim ou o âmbito da proteção da norma, acabando por concluir que a violação das normas que regulam a competência e a forma “não é, em princípio, geradora de ilicitude, porquanto dificilmente estas normas podem ser configuradas como disposições legais de proteção de interesses individuais, na medida em que não contêm, por via de regra, uma “referência específica” aos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares[12]. Nestes termos, os atos inválidos por incompetência ou vicio de forma não geram ilicitude, a menos que se demonstre que as normas de cuja violação resultaram esses vícios tinham por fim a proteção intencional dos direitos ou interesses do particular.

            MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO DE MATOS adotam uma posição restritiva face à questão de saber se a ilegalidade externa do ato administrativo pode fazer a Administração incorrer no dever de indemnizar o particular afetado. Com efeito, apesar de começarem por explicar genericamente que “ilicitude é sinónimo de antijuridicidade”, sendo ilícita “qualquer conduta que viole o bloco de ilegalidade” (isto é, seja ilegal). Os Autores advertem que para haver responsabilidade civil delitual não basta a verificação de qualquer ilegalidade, devendo esta consistir na violação da norma que tutela a posição jurídica subjetiva cuja lesão se pretende ver reparada, e referem a existência de duas modalidades básicas de ilicitude, à semelhança do que acontece no âmbito do Direito Civil, ou seja, a ilicitude pela violação de direitos subjetivos e a ilicitude pela violação de normas de proteção. Apesar disto, os Autores não chegam a explicar explicitamente se as ilegalidades externas geram ou não a ilicitude do ato, mas parecem admitir a possibilidade de verificação do pressuposto da ilicitude nos casos em que o ato administrativo está ferido de ilegalidades não substanciais[13].

            CARLOS CADILHA, pronunciando-se sobre o projeto de lei que viria a dar origem ao atual Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, particularmente sobre o respetivo artigo 9º relativo à ilicitude, constata que este preceito, adotando as soluções que vinham sendo gizadas pela jurisprudência, contém “uma formulação mais precisa, deixando claro que o conceito (de ilicitude) não se reconduz ao mero comportamento antijurídico, pois que exige a efetiva interconexão entre a violação de normas ou princípios jurídicos (ou deveres funcionais) e a ofensa de direitos ou interesses de outrem[14].

            Em suma, verifica-se que grande parte da doutrina portuguesa, no que toca à responsabilidade da Administração Pública por atos administrativos externamente ilegais incide, na sua esmagadora maioria, sobre o aspeto limitado da ilicitude. Para além das doutrinas citadas, existem outras várias que chegam a conclusões análogas. Ainda que alguns autores progridam para o campo do nexo de causalidade ou, mais latamente, para o campo do dano indemnizável, ainda assim, a sua análise surge estreitamente ligada ao pressuposto da ilicitude, é o caso de VIEIRA DE ANDRADE[15].

III. Jurisprudência portuguesa

            Foram raras as decisões judiciais que conferiram aos particulares alguma indemnização nos casos em que estes foram afetados por atos administrativos feridos de ilegalidade externa. Muitos dos casos incidem sobre situações em que o ato administrativo que baseia o pedido indemnizatório foi anulado por vício de falta de fundamentação, por falta de audiência dos interessados e, também, embora em menor número, por incompetência e por preterição de parecer obrigatório.

            As épocas em que a presente questão foi mais tratada no seio da jurisprudência foram entre a última década do século XX e a primeira década do século XXI. Daqui podem-se retirar duas grandes correntes jurisprudenciais, com a preponderância da segunda vertente nos anos mais recentes[16].

            A primeira nega que se verifique sequer o pressuposto da ilicitude quando o fundamento da ação de responsabilidade é um ato ferido de ilegalidade externa, ainda que em muitas decisões tal negação seja completada com referências ao pressuposto do dano e do nexo de causalidade. Pode-se chamar de corrente “absoluta”, porque acaba por negar em termos absolutos, de forma expressa ou necessariamente decorrente dos seus pressupostos, que a prática de um ato administrativo ferido de ilegalidade externa possa acarretar para a Administração o dever de indemnizar o particular, pretendendo que a ilicitude exige uma ilegalidade substancial.

            A segunda corrente, chamada de “moderada”, admite a chamada “ilicitude formal”, aceitando que as ilegalidades formais, procedimentais ou orgânicas preencham o conceito amplo de ilicitude definido no artigo 6º do DL nº 48 051. Para esta segunda corrente a relevância do caráter externo da ilegalidade do ato administrativo não se coloca ao nível da ilicitude, mas sim, em princípio, do nexo de causalidade, que geralmente se afirma ter que existir entre a própria ilegalidade e o dano. No entanto, neste âmbito acabam por surgir várias variações, que passam pela exigência do nexo de causalidade adequada entre a ilegalidade e o dano e aquelas em que se exige o chamado “nexo de ilicitude”.

IV. Conclusões:

            Como foi possível frisar supra, a relação entre a ilegalidade externa do ato administrativo e a responsabilidade civil da administração pública, apesar de ser fortemente debatida na doutrina desde o século XX, ainda é uma questão por apurar mais detalhadamente no âmbito jurisprudencial.

            A possibilidade de atribuição de uma indemnização a um particular lesado por um ato administrativo formalmente viciado é assim olhada com muita desconfiança, e mesmo aberta discordância, por grande parte da doutrina, apesar de terem já surgido alguns sinais de maior abertura, no que toca, principalmente, à ilicitude.

Bibliografia

- FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2ª ed., Almedina, 2011;

- MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral: Atividade Administrativa, tomo III, Dom Quixote Ed.;

- MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, vol. II, 10ª ed., Coimbra, Almedina, 1986;

- PESSOA JORGE, Ensaio sobre os pressupostos da responsabilidade civil, Almedina, 1999 (Reimp.);

- GOMES CANOTILHO, O problema da responsabilidade do Estado por atos lícitos, Almedina, Coimbra, 1974;

- RUI MEDEIROS, Ensaio sobre a Responsabilidade Civil do Estado por Atos Legislativos, Almedina, Coimbra, 1992;

- MARGARIDA CORTEZ, Responsabilidade civil da Administração por atos administrativos ilegais e concurso de omissão culposa do lesado, Coimbra Ed., 2000;

- CARLOS CADILHA, Regime Geral da Responsabilidade Civil da Administração Pública, 2003;

- VIEIRA DE ANDRADE, Panorama Geral do Direito da Responsabilidade “Civil” da Administração Pública em Portugal, 1999;

- ESTÊVÃO NASCIMENTO DA CUNHA, Ilegalidade externa do ato administrativo e responsabilidade civil da administração, Coimbra, Coimbra Ed., 2010.

 

Aluno: Guilherme Fernandes
Ano: 2º
Turma: B
Subturma: 14
Nº: 64518

 

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[1] FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2ª ed., Almedina, 2011, p. 672.

[2] FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2ª ed., Almedina, 2011, p. 678.

[3] FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II. 2ª ed., Almedina, 2011, p. 674.

[4] MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral: Atividade Administrativa, tomo III, Dom Quixote Ed., p. 415 e 416.

[5] MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral: Atividade Administrativa, tomo III, Dom Quixote Ed., p. 417.

[6] MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, vol. II, 10ª ed., Coimbra, Almedina, 1986, p. 1225.

[7] GOMES CANOTILHO, Comentário ao Ac. do STA de 12 de dezembro de 1989, RLJ nº 3816, 1992-1993, p.84.

[8] PESSOA JORGE, Ensaio sobre os pressupostos da responsabilidade civil, Almedina, 1999 (Reimp.), pp. 285 e 286.

[9] GOMES CANOTILHO, O problema da responsabilidade do Estado por atos lícitos, Almedina, Coimbra, 1974, pp. 73 a 76.

[10] GOMES CANOTILHO, Comentário ao Ac. do STA de 12 de dezembro de 1989, RLJ nº 3816, 1992-1993, p. 84.

[11] RUI MEDEIROS, Ensaio sobre a Responsabilidade Civil do Estado por Atos Legislativos, Almedina, Coimbra, 1992, p. 168.

[12] MARGARIDA CORTEZ, Responsabilidade civil da Administração por atos administrativos ilegais e concurso de omissão culposa do lesado, Coimbra Ed., 2000, p. 73.

[13] MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral: Atividade Administrativa, tomo III, Dom Quixote Ed., p.

[14] CARLOS CADILHA, Regime Geral da Responsabilidade Civil da Administração Pública, 2003, pp 26-27.

[15] VIEIRA DE ANDRADE, Panorama Geral do Direito da Responsabilidade “Civil” da Administração Pública em Portugal, 1999, p. 49.

[16] ESTÊVÃO NASCIMENTO DA CUNHA, Ilegalidade externa do ato administrativo e responsabilidade civil da administração, Coimbra, Coimbra Ed., 2010, pp. 61 e 62.